Η ενδυνάμωση της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης: Παγκόσμιος Οργανισμός Περιβάλλοντος ή σταδιακές μεταρρυθμίσεις;
Eισήγησή της Βίκυ Καραγεώργου σε Διεθνές Συνέδριο στους Δελφούς
I. Εισαγωγή
Η παγκοσμιοποίηση, που εκλαμβάνεται ως η αυξανόμενη αλληλεξάρτηση και ολοκλήρωση – καταρχήν – ανάμεσα στις οικονομίες, κυρίως εξαιτίας της ραγδαίας μετακίνησης κεφαλαίων και αγαθών (που συντελείται με τη βοήθεια των νέων τεχνολογιών), έχει δημιουργήσει δραστικά νέα δεδομένα στον παγκόσμιο χάρτη αλλά και στις πολιτικές πρακτικές σε διεθνές, περιφερειακό και εθνικό επίπεδο1. Ανεξάρτητα από την αμφισημία - και τον πολυδιάστατο χαρακτήρα - του φαινομένου της παγκοσμιοποίησης αποτελεί κοινή παραδοχή ότι οι συνέπειες και οι προεκτάσεις της είναι ορατές τόσο στη λειτουργία του διεθνούς οικονομικού συστήματος, όσο και στον τρόπο άσκησης των κρατικών λειτουργιών και συνακόλουθα και στην καθημερινή ζωή των πολιτών .
Οι πολυδιάστατες επιπτώσεις του φαινομένου της παγκοσμιοποίησης έχουν οδηγήσει στην ανάπτυξη ενός ζωηρού νομικοπολιτικού διαλόγου αναφορικά με τον τρόπο και το είδος ρυθμιστικής παρέμβασης στις διάφορες πτυχές της. Αξίζει μάλιστα να σημειωθεί ότι οι απόψεις που υποστηρίζονται στο πλαίσιο αυτής της προβληματικής θα μπορούσαν να ενταχθούν σε δύο γενικότερες θεωρητικές τάσεις2. Στην πρώτη τάση εντάσσονται εκείνες οι απόψεις και θεωρητικές προσεγγίσεις, που προκρίνουν ως αναγκαία την εξεύρεση τρόπων και τη θέσπιση των κατάλληλων ρυθμιστικών μηχανισμών, τόσο για το μετριασμό των δυσμενών επιπτώσεων αλλά και των ανισοτήτων που δημιουργούνται από τη λειτουργία του διεθνοποιημένου οικονομικού συστήματος, όσο και για την αξιοποίηση των πλεονεκτημάτων της από όσο το δυνατόν περισσότερους κατοίκους του πλανήτη3. Πρόκειται δηλαδή για την τάση της αποκαλούμενης «ρυθμιζόμενης παγκοσμιοποίησης» (regulated globalization). Στη δεύτερη τάση εντάσσονται οι απόψεις και οι θεωρητικές προσεγγίσεις που υποστηρίζουν ότι οι κανόνες για τη λειτουργία των διαφόρων πτυχών της παγκοσμιοποίησης θα προκύψουν «αυθόρμητα» μέσα από τη διάδοση της γνώσης, την εκτεταμένη χρήση των νέων τεχνολογιών και του διαδικτύου, την τεχνολογική και καινοτομία και την οικονομική ολοκλήρωση, χωρίς να χρειάζεται απαραίτητα να αποτελούν «προϊόν» πολιτικών διαπραγματεύσεων και συμφωνιών, που θα αποτυπώνονται σε διεθνείς συμφωνίες ή συνθήκες. Πρόκειται για την τάση της αποκαλούμενης «αυθόρμητης», δηλαδή της όχι εκ των άνω ρύθμισης της παγκοσμιοποίησης (spontaneous globalization4).
Τα νέα αυτά δεδομένα οδήγησαν στο να αποκτήσει ο όρος Governance-Διακυβέρνηση μια ιδιαίτερη επικαιρότητα τόσο στο πεδίο των κοινωνικών επιστημών όσο και σε πολιτικό επίπεδο και ανάγεται πλέον σε ένα κομβικό σημείο αναφοράς των προτάσεων για την προώθηση και εφαρμογή ρυθμίσεων, που θέτουν ένα πλαίσιο κανόνων στο νέο διεθνές περιβάλλον5. Η προώθηση μηχανισμών και εργαλείων για τη διακυβέρνηση σε διεθνές, περιφερειακό αλλά και τοπικό επίπεδο μπορεί συνεπώς να αποτελέσει ένα σημαντικό εγχείρημα στην προσπάθεια να υιοθετηθεί ένα σαφές θεσμικό πλαίσιο καθώς και συγκεκριμένες πρακτικές για τη ρύθμιση διαφόρων πτυχών του φαινομένου της παγκοσμιοποίησης.
Η διακυβέρνηση με το παραπάνω περιεχόμενο αποκτά ιδιαίτερη βαρύτητα και σημασία, όταν έχει ως ρυθμιστικό αντικείμενο την αντιμετώπιση των διασυνοριακών και διεθνών πλέον περιβαλλοντικών προβλημάτων, τα οποία διακρίνονται για την αύξουσα πολυπλοκότητα τους. Ο όρος παγκόσμια περιβαλλοντική διακυβέρνηση με την ευρεία του έννοια συμπεριλαμβάνει τόσο το υφιστάμενο κανονιστικό πλαίσιο του διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου όσο και τους διεθνείς οργανισμούς και τα όργανα, που έχουν ως αρμοδιότητα να συμβάλουν στην υιοθέτηση αλλά και στην εφαρμογή των κανόνων του διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου μέσα από την υλοποίηση μιας σειράς προγραμμάτων και μέτρων. Αξιοσημείωτο είναι ωστόσο το γεγονός ότι παρά τα βήματα, που έχουν γίνει τόσο σε κανονιστικό όσο και σε θεσμικό επίπεδο, δεν έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος στην επίλυση των σημαντικών περιβαλλοντικών προβλημάτων6, τα οποία - σε ορισμένες περιπτώσεις - τείνουν να λάβουν απειλητικές διαστάσεις. Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα μιας ανεπιτυχούς αντιμετώπισης ενός εξαιρετικά σημαντικού διεθνούς περιβαλλοντικού προβλήματος, συνιστούν σήμερα οι κλιματικές αλλαγές. Eιδικότερα, παρά τις τεράστιες επιπτώσεις (τις οποίες υφίστανται εξαιτίας τους εκατομμύρια πολίτες σε όλο τον κόσμο) αλλά και τις επίμονες και ανησυχητικές προειδοποιήσεις των επιστημόνων, η αντίδραση της διεθνούς κοινότητας είναι αποσπασματική και οι προσπάθειες για αποτελεσματική εφαρμογή του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου μη ικανοποιητικές7. Καθίσταται συνεπώς επιτακτική η ανάγκη για την αποτελεσματικότερη λειτουργία του υφιστάμενου θεσμικού και κανονιστικού πλαισίου.
Στο πλαίσιο της παρούσας μελέτης θα παρουσιασθούν καταρχάς οι υπάρχοντες θεσμοί της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών, προκειμένου να καταστεί δυνατή η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους (ΙΙ). Το κέντρο βάρους της μελέτης θα μεταφερθεί στη συνέχεια στη σχετική συζήτηση για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος και στην εξέταση του εάν είναι εφικτή σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα η σύστασή του και κατά πόσο θα μπορούσε να συμβάλει στην ενδυνάμωση της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης (ΙΙΙ). Τέλος, θα παρουσιαστούν ορισμένα συμπεράσματα για τις δυνατότητες βελτίωσης της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης στο άμεσο μέλλον (ΙV).
ΙΙ. Θεσμικό πλαίσιο της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης
Α. Το Πρόγραμμα των Ηνωμένων εθνών για το περιβάλλον (UNEP)
Το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον (UNEP), το οποίο ιδρύθηκε το 1972, αποτελεί το «θεσμικό απότοκο» της πρώτης Παγκόσμιας Διάσκεψης των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον, που έλαβε χώρα το 1972 στη Στοκχόλμη. Κεντρικό ζητούμενο της ίδρυσης του νέου αυτού Προγράμματος ήταν να εκφρασθεί θεσμικά το αίτημα της προστασίας του περιβάλλοντος στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών, έτσι ώστε να καταστεί το κεντρικό σημείο αναφοράς για την επίλυση των περιβαλλοντικών προβλημάτων παγκοσμίως.
Από τα αρχικά στάδια λειτουργίας του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP) κατέστη ωστόσο σαφές ότι δεν θα μπορούσε να παίξει ένα καταλυτικό ρόλο στην ανάληψη πρωτοβουλιών και τη λήψη μέτρων για την προστασία του περιβάλλοντος8 σε διεθνές επίπεδο. Αυτό οφειλόταν και οφείλεται έως σήμερα σε μεγάλο βαθμό στην έλλειψη των απαραίτητων χρηματοδοτικών πόρων, καθώς η λειτουργία του Προγράμματος βασίζεται ως επί το πλείστον σε μη υποχρεωτικές χρηματοδοτικές εισφορές, ενώ ταυτόχρονα παρατηρείται μια σημαντική απροθυμία -ακόμη και- εύρωστων οικονομικά χωρών να εκπληρώσουν τις χρηματοδοτικές τους υποχρεώσεις9. Περαιτέρω, η αδυναμία αποτελεσματικής λειτουργίας του οφείλεται και στην έλλειψη των σχετικών αρμοδιοτήτων στη χάραξη και εφαρμογή της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής, σε συνδυασμό με την υπάρχουσα πολλαπλώς διαπιστωμένη αδυναμία αποτελεσματικής λειτουργίας των περισσότερων θεσμών σε ένα πολυδαίδαλο σύστημα, όπως αυτό των Ηνωμένων Εθνών.
Παρόλα αυτά δεν μπορεί να μην υπογραμμισθεί η σημαντική συνεισφορά του στην προώθηση του διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου. Ειδικότερα, το Πρόγραμμα (UNEP) υπήρξε έως ένα βαθμό «θύμα» της ίδιας του της επιτυχίας αναφορικά με την υιοθέτηση μιας σειράς Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών10. Κι αυτό γιατί η εφαρμογή των περισσότερων Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών γίνεται στο πλαίσιο μιας ξεχωριστής διοικητικής δομής, δηλ. των Γραμματειών τους, οι οποίες δρουν με μια σχετική αυτονομία.
Β. Η Επιτροπή για τη βιώσιμη ανάπτυξη (CSD)
Η Επιτροπή για τη βιώσιμη ανάπτυξη (CSD) ιδρύθηκε το 1992, αμέσως μετά τη Παγκόσμια Διάσκεψη του Ρίο για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη, ως μια από τις 9 επιτροπές του Οικονομικού και Κοινωνικού Συμβουλίου του ΟΗΕ. Κεντρικό ζητούμενο της συγκρότησης του νέου αυτού θεσμικού σχήματος ήταν να αποτελέσει ένα υψηλό Πολιτικό Φόρουμ για την ανταλλαγή απόψεων αλλά και για την παρακολούθηση της εφαρμογής της ατζέντας 21 καθώς και των υπόλοιπων δράσεων και πρωτοβουλιών για την προώθηση της αειφόρου ανάπυξης σε παγκόσμιο και περιφερειακό επίπεδο11. Η επισκόπηση των αποτελεσμάτων του ρόλου της Επιτροπής την πρώτη δεκαετία της λειτουργίας της δεν οδηγεί σε ιδιαίτερα αισιόδοξα συμπεράσματα αναφορικά με την αποτελεσματικότητα του νέου αυτού θεσμού και τη δυνατότητα εκπλήρωσης των στόχων της σύστασής του, καθώς λειτούργησε κυρίως ως ένα Φόρουμ για την ανταλλαγή απόψεων, όπου ιδιαίτερα έντονη ήταν η συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών12. Δεν κατόρθωσε ωστόσο να επιτελέσει σε ικανοποιητικό βαθμό τον εξαιρετικά κρίσιμο ρόλο του αναφορικά με τον συντονισμό και την παρακολούθηση των δράσεων για την προώθηση της αειφόρου ανάπτυξης13.
Γ. To Παγκόσμιο Περιβαλλοντικό Ταμείο
Το Παγκόσμιο Περιβαλλοντικό Ταμείο (Global Environmental Fund) ιδρύθηκε το 1994 με στόχο τη χρηματοδότηση σχεδίων και δράσεων για την προστασία του περιβάλλοντος αλλά και για την επιχειρησιακή προώθηση του μοντέλου της αειφόρου ανάπτυξης. Η βασική συνεισφορά του Παγκόσμιου Περιβαλλοντικού Ταμείου έγκειται στο ότι έχει συμβάλει στην προώθηση της συνεργασίας μεταξύ της Παγκόσμιας Τράπεζας, του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για την ανάπτυξη (UNDP) και του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP), ενσωματώνοντας κατά κάποιον τρόπο την περιβαλλοντική διάσταση και σε θεσμούς, που έχουν ως αντικείμενο την αναπτυξιακή συνιστώσα14.
Δύο είναι τα βασικά μειονεκτήματα15, τα οποία έχουν προκύψει από τη μέχρι τώρα λειτουργία του. Αφενός το Παγκόσμιο Περιβαλλοντικό Ταμείο έχει μια περιορισμένη βεντάλια χρηματοδοτούμενων δράσεων (βιοποικιλότητα, «τρύπα του όζοντος, κλιματική αλλαγή, διασυνοριακά ύδατα) αλλά και περιορισμένες χρηματοδοτικές δυνατότητες. Αφετέρου μέχρι στιγμής έχει επικεντρωθεί στη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων, που αποτελούν προτεραιότητες των βιομηχανικών χωρών και έχουν πρωτίστως οικουμενικό και όχι περιφερειακό ή τοπικό χαρακτήρα, αγνοώντας σημαντικά τις ανάγκες των αναπτυσσόμενων χωρών.
Δ. Το Παγκόσμιο Υπουργικό Φόρουμ για το Περιβάλλον
Στο πλαίσιο της γενικότερης συζήτησης για τη σταδιακή αναβάθμιση του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP) καθώς και για την ισχυροποίηση της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης συγκροτήθηκε, στα μέσα της δεκαετίας του 90 και με πρωτοβουλία του Eκτελεστικού Γραμματέα του UNEP Klaus Toepfer, το Παγκόσμιο Υπουργικό Φόρουμ για το περιβάλλον (Global Ministerial Environment Forum). To Yπουργικό αυτό Φόρουμ, το οποίο συστάθηκε με την με αρ. 53/442 Απόφαση της Γενικής Συνέλευσης των Η.Ε, ξεκίνησε ως ένα ιδιαίτερα φιλόδοξο εγχείρημα, που είχε ως πρωταρχικό στόχο να καταστεί το κορυφαίο όργανο χάραξης περιβαλλοντικής πολιτικής σε διεθνές επίπεδο16. Παρά τις ιδιαίτερα φιλόδοξες διακηρύξεις και προθέσεις, ο θεσμός αυτός ιδιαίτερα μετά την Παγκόσμια Διάσκεψη του Γιοχανεσμπουργκ το 2002 αποδυναμώθηκε σημαντικά, καθώς δεν υπήρξε βούληση από τη διεθνή κοινότητα για την αποσαφήνιση και ενδυνάμωση του ρόλου και της λειτουργίας του στο πλαίσιο της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης.
Ε. Συμπέρασμα- Η διαπίστωση της αδυναμίας των θεσμών της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης
Η παρουσίαση των βασικών θεσμών για την προστασία του περιβάλλοντος σε διεθνές επίπεδο οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η Παγκόσμια Περιβαλλοντική Διακυβέρνηση είναι αρκετά αποδυναμωμένη, με την έννοια ότι οι θεσμοί αυτοί δεν έχουν επαρκείς και αποτελεσματικές δυνατότητες υιοθέτησης νομικών και πολιτικών λύσεων στο πεδίο της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής. Eιδικότερα θα πρέπει να υπογραμμισθεί ότι δεν υπάρχουν ισχυροί μηχανισμοί για τη συμμόρφωση των συμβαλλομένων κρατών με τους κανόνες του διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου17, ενώ ταυτόχρονα απουσιάζουν και αποτελεσματικοί μηχανισμοί για την ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών παραμέτρων στους μηχανισμούς λήψης αποφάσεων κυρίως στο πλαίσιο των θεσμών της διεθνούς οικονομικής διακυβέρνησης.
Ένας άλλος επίσης σημαντικός παράγοντας, που ενισχύει την αδυναμία των θεσμών της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης είναι η πολυδιάσπαση των αρμοδιοτήτων, καθώς –εκτός από τους προαναφερθέντες θεσμούς της Παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης- υπάρχουν στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών πάνω από 30 εξειδικευμένες Αρχές (Agencies) και Προγράμματα, τα οποία εμπλέκονται στην υλοποίηση της Ατζέντας 21 και γενικότερα στην επιχειρησιακή προώθηση του μοντέλου της αειφόρου ανάπτυξης. Η «συμπλοκή» των αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο πιο βασικών θεσμών των Η.Ε για το περιβάλλον, δηλαδή του UNEP και της CSD, με τους άλλους φορείς και προγράμματα που εμπλέκονται στην υλοποίηση της ατζέντας 21, οδηγεί συχνά σε μια κατάσταση «λαβύρινθου» αναφορικά με την άσκηση των αρμοδιοτήτων18.
Σ΄ αντίθεση με την έλλειψη συνεκτικότητας και αποτελεσματικότητας, που παρατηρείται στο πεδίο της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης, οι τρεις βασικοί θεσμοί της Παγκόσμιας Οικονομικής Διακυβέρνησης, δηλαδή η Παγκόσμια Τράπεζα (World Bank)19, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (International Monetary Fund)20 και ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου (World Trade Organization)21, προωθούν με συνέχεια και συνέπεια τις αξίες της ανταγωνιστικότητας, της νομισματικής σταθερότητας και των ανοικτών αγορών. Το γεγονός αυτό θα πρέπει να ειδωθεί συνδυαστικά με την αντίστοιχη δυναμική, που παρατηρήθηκε κατά τη διαδικασία διεθνοποίησης των εθνικών οικονομιών. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα η οικονομική διάσταση να βρεθεί στο επίκεντρο της διαδικασίας της παγκοσμιοποίησης και να επισκιάσει τις άλλες πτυχές της22. Κατά συνέπεια, η ισχύς, που αποκτούν οι θεσμοί της Παγκόσμιας Οικονομικής Διακυβέρνησης συνιστά σε μεγάλο βαθμό και απόρροια της υπεροχής του «οικονομικού» έναντι του «πολιτικού» στοιχείου της γενικότερης διαδικασίας της παγκοσμιοποίησης.
Η «ασυμμετρία» που παρατηρείται στην ανάπτυξη των θεσμών της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης με εκείνους της παγκόσμιας οικονομικής, καθίσταται σαφής –με τον πιο χαρακτηριστικό μάλιστα τρόπο-, εάν εξετασθεί η συγκριτική ανάπτυξη και εξέλιξή τους μέσα στο χρόνο. Ως χρονικό σημείο αναφοράς θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει κανείς το 1992, το έτος δηλαδή που πραγματοποιήθηκε η Παγκόσμια Διάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη23. Τη χρονιά εκείνη άρχισε λοιπόν να αποκτά ιδιαίτερη επικαιρότητα η πρόταση για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος. Σήμερα, δεκατρία χρόνια μετά –και παρά την εκδήλωση μιας σειράς πρωτοβουλιών από μεμονωμένες χώρες ή ομάδες χωρών (ΙΙΙ.Β)- δεν έχει πραγματοποιηθεί κανένα ουσιαστικό βήμα στην κατεύθυνση αυτή. Αντιθέτως ραγδαίες ήταν οι εξελίξεις για τη δημιουργία και την εδραίωση του ρόλου του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ). Πιο συγκεκριμένα, το 1992 ήταν ο έκτος χρόνος του γύρου της Ουρουγουάης, δηλαδή των πολυμερών διαπραγματεύσεων για την επίτευξη Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου (GATT). Την περίοδο εκείνη φαινόταν εξαιρετικά αμφίβολο εάν θα καταστεί δυνατή η επίτευξη συμφωνίας για την απελευθέρωση του εμπορίου και των υπηρεσιών, η οποία θα έπρεπε μάλιστα να εγκριθεί από τα εθνικά κοινοβούλια. Ακόμη πιο μακρινό φαινόταν το Σχέδιο να καταστεί δυνατή η δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού για την προώθηση του ελεύθερου εμπορίου. Παρότι, συνεπώς, η συγκρότηση ενός τέτοιου οργανισμού δεν ήταν το επικρατέστερο σενάριο εκείνη την εποχή, κατέστη δυνατό να δημιουργηθεί μέσα σε σχετικά μικρό χρονικό διάστημα ένας ισχυρός Παγκόσμιος Οργανισμός, που έχει την αρμοδιότητα θέσπισης κανόνων, διαθέτει ισχυρό σύστημα επίλυσης των διαφορών και στον οποίο συμμετέχουν 147 χώρες24. Η επιτάχυνση των διαδικασιών για την ισχυρή θεσμική εκπροσώπηση της «οικονομικής συνιστώσας» στο πλαίσιο της παγκόσμιας διακυβέρνησης είναι κάτι παραπάνω από προφανής. Κεντρικό ωστόσο ζητούμενο δεν είναι η «ανακοπή» της θεσμικής εξέλιξης των θεσμών της οικονομικής διακυβέρνησης –δεδομένων μάλιστα και των θετικών πλεονεκτημάτων της, αλλά δημιουργία των αντίστοιχων «θεσμικών αντίβαρων» (institutional counterweights), που καταστήσουν δυνατή τη σχετικά ισόρροπη των τριών πυλώνων της αειφόρου ανάπτυξης, δηλαδή του οικονομικού, περιβαλλοντικού και κοινωνικού στο πλαίσιο της παγκόσμιας διακυβέρνησης.
Στο τρίτο μέρος της μελέτης θα παρουσιαστεί η μέχρι τώρα συζήτηση καθώς και οι σχετικές πρωτοβουλίες για τη συγκρότηση ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος (World Environment Organization), θα αναλυθούν και τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα της δημιουργίας του νέου αυτού θεσμού καθώς και κατά πόσο είναι εφικτή η συγκρότησή του σε μεσοπρόθεσμο και βραχυπρόθεσμο ορίζοντα.
ΙΙΙ. Η προοπτική δημιουργίας ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος-λύση ή απειλή;
Α. Η νομικοπολιτική συζήτηση και οι πρωτοβουλίες για τη συγκρότηση ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος
Η διεθνής νομικοπολιτική συζήτηση για την ενδυνάμωση της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής διακυβέρνησης, συμπεριλαμβανομένης και της πρότασης για τη δημιουργία ενός νέου εξειδικευμένου ισχυρού θεσμού στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών, θα μπορούσε να ενταχθεί σε τρεις φάσεις. Στην αρχική φάση, η οποία έχει ως αφετηρία τη Διάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών για το ανθρώπινο περιβάλλον το 1972 στη Στοκχόλμη, διατυπώνονται ορισμένες προτάσεις για τη δημιουργία διεθνών οργανισμών ή και εξειδικευμένων φορέων με αρμοδιότητες στην άσκηση διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής. Η πιο χαρακτηριστική πρόταση ήταν εκείνη του κορυφαίου αμερικανού στρατηγικού αναλυτή G. Kennan για τη δημιουργία ενός διεθνούς φορέα για το περιβάλλον25 (International Environmental Agency), στον οποίο θα συμμετείχαν μια μικρή ομάδα αναπτυγμένων κρατών, χωρίς ωστόσο να προβλέπεται καθολική συμμετοχή των κρατών. Απότοκος της σχετικής συζήτησης ήταν η ίδρυση του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP), το οποίο όμως δεν διαθέτει ισχυρή οργανωτική συγκρότηση και οικονομική βάση.
Στη συνέχεια μια αναζωπύρωση της σχετικής συζήτησης παρατηρήθηκε στο τέλος της δεκαετίας του 80 και στις αρχές της δεκαετίας του 90. Σημαντική ώθηση στη συζήτηση δόθηκε με την υιοθέτηση της «Ατζέντα» 21 ως απότοκο της Παγκόσμιας Διάσκεψης των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον το 1992 στο Ρίο, η οποία αφιερώνει ένα ολόκληρο κεφάλαιο (chapter 38) για τα θεσμικά ζητήματα. Στο κεφάλαιο αυτό αναγνωρίζονται μάλιστα η δημοκρατία και η διαφάνεια ως οι «θεμελιώδεις λίθοι» της περιβαλλοντικής διακυβέρνησης.
Πέντε χρόνια μετά τη Διάσκεψη του Ρίο για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη στην έκτακτη Σύνοδο των Ηνωμένων Εθνών για την επισκόπηση των αποτελεσμάτων του Ρίο (που ονομάστηκε Rio plus five), η Γερμανία, η Βραζιλία, η Σιγκαπούρη και η Νότια Αφρική διατύπωσαν μια κοινή πρόταση για τη στενότερη συνεργασία μεταξύ των περιβαλλοντικών οργανισμών, φορέων και προγραμμάτων, που θα οδηγούσε στη μεσοπρόθεσμη δημιουργία ενός Οργανισμού-Ομπρέλα, ο οποίος θα είχε το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον (UNEP) στο επίκεντρό του26. Την πρόταση αυτή υποστήριξαν μάλιστα και διάφοροι υψηλόβαθμοι αξιωματούχοι των Ηνωμένων Εθνών27 καθώς και ο τότε γενικός διευθυντής του ΠΟΕ Renato Ruggiero. Στον επόμενο σημαντικό σταθμό, δηλαδή στην Παγκόσμια Διάσκεψη του Γιοχανεσμπουργκ το 2002, δεν έγινε ωστόσο κανένα βήμα στην κατεύθυνση της ενίσχυσης της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης και της σταδιακής δημιουργίας ενός ισχυρού Οργανισμού για το περιβάλλον, καθώς δεν παρατηρήθηκε αντίστοιχη βούληση από ισχυρές χώρες ή μεγάλες ομάδες χωρών. Στη συνέχεια το θέμα τέθηκε εκ νέου από τη γαλλική κυβέρνηση, η οποία κατέθεσε πρόταση για τη μετατροπή του UNEP σε ένα εξειδικευμένο Οργανισμό για το περιβάλλον στο θεσμικό πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών28. Aξίζει όμως να σημειωθεί ότι η πρόταση αυτή δεν βρήκε ανταπόκριση από καμιά άλλη χώρα πλην της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας29.
Η περιορισμένη αυτή ανακίνηση του ζητήματος από την κυβέρνηση της Γαλλίας έδωσε νέα ώθηση στην επιστημονική συζήτηση για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος (ΙΙΙ.Β)
Β. Ο επιστημονικός διάλογος και οι προτάσεις για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος
Το έναυσμα για την έναρξη της επιστημονικής συζήτησης για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος (World Environment Organization) έδωσε –στις αρχές της δεκαετίας του 90- ένα άρθρο του πρ. Πρωθυπουργού της Νέας Ζηλανδίας Sir Geoffry Palmer, ο οποίος εμφανιζόταν ως υπέρμαχος της δημιουργίας ενός τέτοιου Οργανισμού στο πλαίσιο της λειτουργίας του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών30. Ιδιαίτερα έντονος επιστημονικός και δημόσιος διάλογος για το θέμα αυτό αναπτύχθηκε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας31, ενώ το 2001 το Γερμανικό Συμβούλιο Εμπειρογνωμόνων για την Παγκόσμια Αλλαγή (German Advisory Council on Global Change) συνέστησε στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση να συνεχίσει τις διπλωματικές προσπάθειές της για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος. Mε την πάροδο του χρόνου μερικοί επιστήμονες, διατύπωσαν νέες προτάσεις32 ή αναθεώρησαν μερικώς τις προτάσεις τους33, κάνοντας λόγο για σταδιακό μετασχηματισμό του UNEP. Περαιτέρω, διατυπώθηκαν και ορισμένες αρκετά καινοτόμες προτάσεις, όπως η πρόταση34 των Zissimos and Walleys για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος βασισμένου στην οικονομική ανάλυση και ειδικότερα στο θεώρημα του Coase.
Στο πλαίσιο μιας επιδιωκόμενης συστηματοποίησης της ποικιλομορφίας των σχετικών προτάσεων, που έχουν κατατεθεί, θα μπορούσε κανείς να τις εντάξει σε τρεις βασικές κατηγορίες. Στην πρώτη κατηγορία εντάσσονται οι λιγότερο ριζοσπαστικές -σε μια κλίμακα διαβάθμισης- προτάσεις, με την έννοια ότι βασική συνισταμένή τους είναι η σταδιακή αναβάθμιση του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP) σε ένα εξειδικευμένο Φορέα-Oργανισμό στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών με πλήρη οργανωτική αυτονομία (specialized UN Agency), έχοντας ως πρότυπο τον Παγκόσμιο Οργανισμό Υγείας και τον Διεθνή Οργανισμό Εργασίας35. Η σύσταση ενός τέτοιου εξειδικευμένου Φορέα-Οργανισμού δεν θα συνεπάγεται ωστόσο την κατάργηση ή ενσωμάτωση όλων των άλλων φορέων και Προγραμμάτων με αντικείμενο το περιβάλλον και την αειφόρο ανάπτυξη. Ένα τέτοιο θεσμικό σχήμα θα μπορούσε όμως να διαθέτει αυξημένη νομική και πολιτική ισχύ, εξαιτίας της οποίας θα ήταν σε θέση να εγκρίνει με αυξημένη πλειοψηφία μια σειρά κανονισμών, οι οποίοι θα ήταν νομικά δεσμευτικοί για τα συμβαλλόμενα κράτη36. Αυτό άλλωστε συνιστά και το καινοτομικό του στοιχείο σε σχέση με την υπάρχουσα δομή του UNEP.
Οι προτάσεις των υποστηρικτών μιας πιο ενοποιημένης λειτουργίας των θεσμών και των Προγραμμάτων στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών (streamlined approach) εντάσσονται σε μια δεύτερη κατηγορία. Το κοινό στοιχείο όλων αυτών των προτάσεων37 είναι ότι κρίνεται ως απαραίτητη η λειτουργική διασύνδεση και η ενσωμάτωση όλων των υπαρχόντων θεσμών, φορέων και Προγραμμάτων για το περιβάλλον καθώς και των διοικητικών δομών των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών (Γραμματείες) σε ένα ενιαίο Παγκόσμιο Οργανισμό Περιβάλλοντος. Ως πρότυπο οργάνωσης προτείνεται να χρησιμοποιηθεί ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου, καθώς κρίνεται ως εξαιρετικά επιτυχημένος ο τρόπος, με τον οποίο ενσωμάτωσε τις Πολυμερείς Συμφωνίες για το ελεύθερο εμπόριο κάτω από την ομπρέλα του. Το βασικό επιχείρημα, που προβάλλεται, για την υιοθέτηση μιας τέτοιας επιλογής, είναι η δυνατότητα επίτευξης καλύτερου συντονισμού της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής και η συνακόλουθη αύξηση της κανονιστικής αποτελεσματικότητάς της. Τα δύο αυτά πλεονεκτήματα είναι καταλυτικής σημασίας, καθώς στο πλαίσιο μιας συνολικής στάθμισης υπερτερούν έναντι των οποιονδήποτε μειονεκτημάτων συνεπάγεται η συγκέντρωση των αρμοδιοτήτων σε ένα και μοναδικό οργανισμό38.
Τέλος στην τρίτη κατηγορία μπορούν να ενταχθούν οι σποραδικές εκείνες προτάσεις, που κάνουν λόγο για τη σύσταση ενός ιεραρχικά δομημένου διακυβερνητικού Οργανισμού για το περιβάλλον, ο οποίος όχι μόνον θα λαμβάνει μια σειρά νομικά δεσμευτικών αποφάσεων, αλλά θα έχει και κυρωτικές αρμοδιότητες σε περιπτώσεις μη συμμόρφωσης των κρατών με το περιεχόμενο των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών39. Ως βασικό επιχείρημα για τη σύσταση ενός τέτοιου μοντέλου διεθνούς Οργανισμού προβάλλεται το γεγονός ότι μπορεί να συμβάλει καθοριστικά στην αντιμετώπιση του φαινομένου της αποφυγής συμμόρφωσης με το περιεχόμενο των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών (free rider phenomenon). Κι αυτό γιατί το φαινόμενο αυτό παρατηρείται σήμερα σε μεγάλη έκταση και ένταση, με πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα την άρνηση των Ηνωμένων Πολιτειών να κυρώσουν το Πρωτόκολλο του Κιότο.
Γ. Τα υπέρ και τα κατά της συγκρότησης ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος- Ένας απολογισμός
1. Τα επιχειρήματα υπέρ της σύστασης ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος
α) Οι κομβικές λειτουργίες του
Οι υποστηρικτές της δημιουργίας ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος προβάλλουν τις λειτουργίες που μπορεί να εκπληρώσει ένας τέτοιος Οργανισμός ως ένα ιδιαίτερα σημαντικό επιχείρημα, που συνηγορεί καταλυτικά για τη σύστασή του. Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι ένας τέτοιος Οργανισμός μπορεί να εκπληρώσει αποτελεσματικά τρεις σημαντικές λειτουργίες, οι οποίες δεν γίνεται να εκπληρωθούν το ίδιο αποτελεσματικά με oποιοδήποτε άλλο οργανωτικό σχήμα.
Η πρώτη λειτουργία συνίσταται στην επίτευξη ενός καλύτερου συντονισμού του θεσμικού και κανονιστικού πλαισίου της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης40. Χαρακτηριστικό μάλιστα του τρόπου, με τον οποίο λειτουργεί το σύστημα αυτό, είναι το γεγονός ότι εξαιτίας της πανσπερμίας των θεσμών και των δομών οι κανόνες για κάθε πεδίο (ατμόσφαιρα, κλίμα, βιοποικιλότητα), παράγονται κατά ένα σχετικά αυτόνομο τρόπο, δηλαδή χωρίς να λαμβάνονται επαρκώς υπόψη οι συνέργειες και οι αλληλεπιδράσεις μεταξύ των διαφόρων πεδίων41. Παρατηρείται επίσης μια τάση των υψηλόβαθμων στελεχών των διαφόρων διοικητικών δομών για διατήρηση της θεσμικής αυτονομίας και για έλλειψη διάθεσης για συνεργασία. Αυτό έχει ωστόσο ως αποτέλεσμα να μην υπάρχει στο πεδίο της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής, όπως έχει ήδη σημειωθεί (ΙΙ.Ε) ένα ισχυρό θεσμικό κέντρο ανάλογο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου και του Διεθνούς Οργανισμού Εργασίας, από το οποίο να εκπορεύονται οι βασικές κατευθύνσεις της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής, οι οποίες θα εξειδικεύονται από τα επιμέρους Προγράμματα, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα συνοχή και αποφεύγοντας τις επικαλύψεις42.
Καθίσταται συνεπώς σαφές ότι, όπως σε εθνικό επίπεδο η σύσταση Υπουργείων Περιβάλλοντος συνέβαλλε σημαντικά στην προώθηση των πολιτικών προστασίας του περιβάλλοντος, έτσι και σε διεθνές επίπεδου η συγκρότηση ενός ανεξάρτητου και ισχυρού Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος μπορεί να αποτελέσει την πιο βασική κινητήρια δύναμη για την αποτελεσματική εφαρμογή της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής.
Μια δεύτερη σημαντική λειτουργία, που θα μπορούσε να εκπληρώσει ένας Παγκόσμιος Οργανισμός Περιβάλλοντος, έγκειται στη βελτίωση του τρόπου και της «ποιότητας» παραγωγής και υιοθέτησης των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συνθηκών κυρίως αναφορικά με την ανάληψη πρωτοβουλίας για τη θέσπιση μιας τέτοιας Συνθήκης αλλά και για το στάδιο της προετοιμασίας της. H συστηματική παρατήρηση της συνεκτικότητας του κανονιστικού περιεχομένου των Διεθνών Συνθηκών, που έχουν υιοθετηθεί με πρωτοβουλία του Διεθνούς Οργανισμού Εργασίας (ILO), σ’ αντίθεση με την έλλειψη συνοχής του κανονιστικού πλαισίου των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συνθηκών ως απόρροια της πολυδιάσπασης των διοικητικών δομών και θεσμών, είναι ιδιαίτερα χαρακτηριστική, προκειμένου να καταδείξει την αναγκαιότητα της ύπαρξης ενός ισχυρού θεσμικού κέντρου, που θα έχει κομβικό ρόλο τόσο στην ανάληψη πρωτοβουλιών για την υιοθέτηση νέων Συνθηκών όσο και στην όσο το δυνατόν καλύτερη προετοιμασία τους από νομοτεχνική άποψη43. Περαιτέρω, εξαιρετικά σημαντική μπορεί να είναι η συμβολή ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος και στην αποτελεσματικότερη εφαρμογή των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών κυρίως μέσα από τη διαδικασία υιοθέτησης ενός ενιαίου συστήματος υποβολής εκθέσεων (reporting) τόσο για την κατάσταση του περιβάλλοντος (state of environment reports) όσο και για την εφαρμογή των διαφόρων Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών.
Tέλος, μια τρίτη σημαντική λειτουργία που καλείται να εκπληρώσει ο Παγκόσμιος Οργανισμός Περιβάλλοντος είναι η βελτίωση της χρηματοδοτικής βάσης της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης, κυρίως μέσω της επίτευξης ενός καλύτερου συντονισμού των διαφόρων θεσμών και προγραμμάτων αλλά και των μηχανισμών χρηματοδότησης44. Ιδιαίτερη έμφαση μάλιστα θα πρέπει να δοθεί τόσο στην οικονομική ενίσχυση των αναπτυσσομένων χωρών, προκειμένου να εφαρμόσουν τις Πολυμερείς Περιβαλλοντικές Συνθήκες όσο και στη μεταφορά φιλοπεριβαλλοντικών τεχνολογιών και πρακτικών από τις αναπτυγμένες στις αναπτυσσόμενες χώρες, στο πλαίσιο της εφαρμογής της αρχής της κοινής αλλά διαφοροποιημένης ευθύνης45 (principle of common but differentiated responsibilities).
β) Ο Παγκόσμιος Οργανισμός Περιβάλλοντος ως θεσμικό αντίβαρο και εξισσοροποιητικός παράγοντας στο σύστημα της Παγκόσμιας Διακυβέρνησης
Εκτός από τις προαναφερθείσες κομβικές λειτουργίες, η αναγκαιότητα της σύστασης ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος θα πρέπει να ειδωθεί και υπό το πρίσμα της ενίσχυσης του «ανταγωνισμού» των θεσμών στο πεδίο της παγκόσμιας διακυβέρνησης. Η ιδέα μάλιστα ότι η αρχιτεκτονική της διακυβέρνησης προϋποθέτει την ανάπτυξη σχέσεων «ανταγωνισμού» μεταξύ των διαφόρων θεσμών δεν συνιστά κάτι το καινούργιο, αλλά αντιθέτως είναι μια αρκετά παλιά ιδέα, την οποία διατύπωσε με τον πλέον διαυγή τρόπο ο πρώτος Πρόεδρος του Αμερικανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου James Madison46. Αυτό δηλαδή που ο Μadison διατύπωσε για τους θεσμούς του Ομοσπονδιακού Συντάγματος ισχύει σε μεγάλο βαθμό και για τους θεσμούς της παγκόσμιας διακυβέρνησης.
Η δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος είναι συνεπώς κατά κύριο λόγο αναγκαία, προκειμένου να συγκροτηθεί σταδιακά ένα σύστημα αμοιβαίων ελέγχων και θεσμικών δικλείδων (check and balances system) στο γενικότερο πλαίσιο της παγκόσμιας διακυβέρνησης. Πιο συγκεκριμένα, η συγκρότηση ενός συστήματος αμοιβαίου ελέγχου και ισόρροπης εκπροσώπησης της οικονομικής, κοινωνικής και περιβαλλοντικής συνιστώσας προϋποθέτει τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος θεσμικά ισοδύναμου με τον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου και τον Διεθνή Οργανισμό Εργασίας47. Η ανάγκη ενίσχυσης της σχέσης «ανταγωνισμού» κυρίως μεταξύ των θεσμών της παγκόσμιας οικονομικής με τους θεσμούς της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης καθίσταται μάλιστα περισσότερο από ποτέ αναγκαία, εάν λάβει κανείς υπόψη το γεγονός ότι ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου έχει καταφέρει να αποκτήσει μια κυρίαρχη θέση, με την οποία επιδιώκει να προσδώσει μια αυξημένη ισχύ στους κανόνες, τους οποίους θεσπίζει48. Η δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος μπορεί συνεπώς να συμβάλει καθοριστικά στη διασφάλιση της κανονιστικής ισοτιμίας των κανόνων του διεθνούς εμπορίου με τους κανόνες των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συνθηκών τόσο μέσω της ενίσχυσης της συνεργασίας κατά το στάδιο της προετοιμασίας τους όσο και μέσω της έναρξης διαπραγματεύσεων για την υιοθέτηση μιας σαφούς νομικής βάσης αναφορικά με την αποσαφήνιση της σχέσης τους49.
Συμπερασματικά θα πρέπει να υπογραμμισθεί ότι για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος συνηγορεί καταλυτικά η αναγκαιότητα της θεσμικά ισοδύναμης εκπροσώπησης της περιβαλλοντικής συνιστώσας στο πλαίσιο της Παγκόσμιας Διακυβέρνησης. Κρίνεται συνακόλουθα ως σκόπιμο να προσδοθεί σε ένα τέτοιο Οργανισμό ο ρόλος του «ισχυρού θεσμικού υπερασπιστή των περιβαλλοντικών θεμάτων» όχι μόνον κατά τη λήψη αμιγώς περιβαλλοντικών αποφάσεων αλλά και κατά το πλαίσιο λήψης αποφάσεων με περιβαλλοντική διάσταση από τους άλλους θεσμούς της παγκόσμιας διακυβέρνησης, κυρίως δε της οικονομικής.
γ) Τα επιχειρήματα ενάντια στη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος
Η επιλογή της δημιουργίας ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος δεν έχει μόνον «φανατικούς» υποστηρικτές αλλά και φανατικούς πολέμιους, οι οποίοι με μια σειρά επιχειρημάτων υποστηρίζουν τους λόγους για τους οποίους δεν είναι ούτε εφικτή ούτε σκόπιμη η σύσταση ενός τέτοιου Οργανισμού. Ένα σημαντικό επιχείρημα που υποστηρίζεται στην κατεύθυνση αυτή είναι ότι ένας τέτοιος κεντρικός και ιεραρχικά δομημένος Οργανισμός δεν είναι συμβατός με την αρχή της επικουρικότητας50, μεταφέροντας την ισχύ της αρχής αυτής από το ευρωπαϊκό στο διεθνές δίκαιο51. Οι υπέρμαχοι του Οργανισμού ορθά υποστηρίζουν το αντεπιχείρημα ότι η αρχή της επικουρικότητας δεν μπορεί να αποτελέσει εμπόδιο για τη σύσταση ενός τέτοιου Οργανισμού, καθώς ο Οργανισμός αυτός θα επιλαμβάνεται την επίλυση μόνον αυτών των προβλημάτων, τα οποία δεν μπορούν να επιλυθούν αποτελεσματικά σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο52.
Ένα δεύτερο επιχείρημα των «πολέμιων» της δημιουργίας ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος σχετίζεται με το μη εφικτό της συγκρότησης ενός τέτοιου Οργανισμού. Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η μόνη εφικτή λύση είναι η σταδιακή βελτίωση του ισχύοντος συστήματος διακυβέρνησης, ενώ αντιθέτως η σύσταση ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος φαντάζει τουλάχιστον ουτοπική53. Στο επιχείρημα αυτό μπορεί ωστόσο να αντιτάξει κανείς ότι η σύσταση ενός τέτοιου Οργανισμού δεν προσκρούει στην ύπαρξη αντικειμενικών δυσκολιών για τη συγκρότησή του αλλά πρωτίστως στην έλλειψη πολιτικής βούλησης54. Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα για το πώς -με εξαιρετικά αποτελεσματικό, σύντομο και ορθολογικό τρόπο- μπορεί να συσταθεί και να λειτουργήσει ένας Παγκόσμιος Οργανισμός, εφόσον υπάρχει η απαιτούμενη πολιτική βούληση, συνιστά ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου.
Τέλος ένα άλλο επιχείρημα που προβάλλεται, αφορά στην πολυπλοκότητα αλλά και την ευρύτητα των περιβαλλοντικών προβλημάτων, τα οποία, όπως υποστηρίζεται, δεν είναι δυνατόν να επιλυθούν αποτελεσματικά κάτω από την ομπρέλα ενός κεντρικού διεθνούς Οργανισμού. Στο επιχείρημα αυτό μπορεί ωστόσο να αντιταχθεί ότι το εύρος των περιβαλλοντικών προβλημάτων δεν σχετίζεται με το εάν πρέπει να συσταθεί ένας Παγκόσμιος Οργανισμός Περιβάλλοντος αλλά με τον τρόπο, με τον οποίο θα οργανωθεί, έτσι ώστε να μπορεί να ανταποκρίνεται αποτελεσματικά στο έργο του55.
IV. Eπίλογος-Συμπεράσματα
Η παρουσίαση του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης (ΙΙ) αλλά και της σχετικής συζήτησης για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος (ΙΙΙ) οδηγεί αφενός συμπέρασμα ότι –παρά την ποικιλομορφία των διαφόρων απόψεων- η ανάγκη για την ενδυνάμωση της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης αποτελεί κοινή παραδοχή σε όλο το φάσμα των απόψεων και προσεγγίσεων. Αφετέρου καθίσταται σαφές ότι η δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος θα συνεχίσει να βρίσκεται στο επίκεντρο τόσο ορισμένων διπλωματικών πρωτοβουλιών από χώρες που υποστηρίζουν μια τέτοια πρωτοβουλία όσο και των ακαδημαϊκών συζητήσεων. Δεν διαφαίνεται ωστόσο σε βραχυπρόθεσμο ή και μεσοπρόθεσμο ορίζοντα η προοπτική δημιουργίας ενός τέτοιου Οργανισμού, καθώς απουσιάζει σε διεθνές επίπεδο η ύπαρξη μιας ισχυρής και αρκετά μεγάλης ομάδας κρατών, που θα αναλάμβανε τις απαιτούμενες διεθνείς πρωτοβουλίες για την προώθησή του.
Ο θετικός όμως αντίκτυπος της σχετικής συζήτησης και των σποραδικών διπλωματικών πρωτοβουλιών είναι ότι καθιστούν προφανή την αναγκαιότητα της μετάθεσης των μεταρρυθμιστικών προσπαθειών από φιλόδοξα και μακροπρόθεσμα εγχειρήματα σε συγκεκριμένες μικρές μεταρρυθμίσεις με στόχο τη βελτίωση του ισχύοντος συστήματος περιβαλοντικής διακυβέρνησης. Δεδομένης συνεπώς της παρούσας διεθνούς συγκυρίας οι χώρες, οι ομάδες αλλά και οι Ενώσεις κρατών, όπως η ΕΕ, που με συνέπεια επιδιώκουν την ενίσχυση της διεθνούς περιβαλλοντικής διακυβέρνησης θα πρέπει να επικεντρώσουν τις πρωτοβουλίες τους σε κινήσεις προς την κατεύθυνση αυτή.
Ένα πρώτο σημαντικό βήμα για την ενδυνάμωση της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης συνιστά η ανάληψη πρωτοβουλιών για την επίτευξη μεγαλύτερου συντονισμού, εναρμόνισης και σταδιακής ομαδοποίησης των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών ανάλογα με το κανονιστικό τους περιεχόμενο56. Η διαδικασία αυτή θα πρέπει να γίνει βαθμιαία και να περιλαμβάνει καταρχάς τη συγκρότηση δομών για ένα καλύτερο συντονισμό της λειτουργίας μεταξύ των διαφόρων Περιβαλλοντικών Συμφωνιών, όπως η υπογραφή μνημονίων αμοιβαίας συνεργασίας, η διοργάνωση κοινών συναντήσεων των Γραμματειών τους, αλλά και η διοργάνωση Κοινών Διασκέψεων των Συμβαλλομένων Μερών για τα διάφορα οριζόντια θέματα και η διενέργεια κοινών πρωτοβουλιών και δραστηριοτήτων57.
Ένα δεύτερο σημαντικό βήμα στην κατεύθυνση αυτή είναι η ενίσχυση του ρόλου του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP) τόσο μέσω της διεύρυνσης των λειτουργιών και των δυνατοτήτων δράσης του όσο και μέσα από τη βελτίωση της οικονομικής του βάσης, έτσι ώστε να του επιτρέψει να υλοποιήσει ένα αποτελεσματικότερο και πιο μακροπρόθεσμο σχεδιασμό58. Η βελτίωση της οικονομικής του βάσης θα του επιτρέψει μάλιστα να παίξει ένα κομβικό ρόλο στην υλοποίηση προγραμμάτων και πρωτοβουλιών για την ανάπτυξη δεξιοτήτων (capacity building) στις αναπτυσσόμενες χώρες, ώστε να πληρούν τις απαραίτητες προϋποθέσεις -και από πλευράς ανθρώπινου δυναμικού- για την εφαρμογή των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών. Στο πλαίσιο αυτό είναι επίσης απαραίτητο να επιτευχθεί ένας αποτελεσματικός συντονισμός μεταξύ των υπαρχόντων Προγραμμάτων για την ανάπτυξη δεξιοτήτων (capacity building), που λειτουργούν στο πλαίσιο του UNEP και των άλλων Προγραμμάτων του ΟΗΕ, αλλά και η περαιτέρω διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής τους.
Tέλος, οι μικρές και μεσαίας εμβέλειας μεταρρυθμίσεις για την ενδυνάμωση της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης θα πρέπει επίσης να στοχεύουν στη θεσμική κατοχύρωση και ενίσχυση της συμμετοχής των μη κυβερνητικών εταίρων στο πλαίσιο λειτουργίας των διαφόρων θεσμών. Καθίσταται συνεπώς αναγκαία η υιοθέτηση ενός σαφούς θεσμικού πλαισίου για τη συμμετοχή των μη κυβερνητικών εταίρων και οργανώσεων στις διάφορες Διεθνείς Διασκέψεις, έτσι ώστε να μην υπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του κάθε Προεδρεύοντος να καθορίσει το εύρος και οι δυνατότητες συμμετοχής τους. Ένα τέτοιο θεσμικό πλαίσιο θα ήταν σκόπιμο να διέπεται από τις αρχές της καλής διακυβέρνησης και το πνεύμα της Σύμβασης του Ααρχους59. Έχει μάλιστα υποστηριχθεί από διεθνείς μη κυβενρητικές οργανώσεις να θεσπισθεί μια Διεθνής Συνθήκη για τα δικαιώματα και τη συμμετοχή των πολιτών και των μη κυβερνητικών οργανώσεων στις περιβαλλοντικές αποφάσεις των διεθνών Οργανισμών, που κατά βάση θα υιοθετεί το ρυθμιστικό περιεχόμενο της Σύμβασης του Ααρχους και θα επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής της σε παγκόσμιο επίπεδο60.
Στο πλαίσιο συνεπώς της πορείας για την ενδυνάμωση της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης, η θεσμική κατοχύρωση των δικαιωμάτων πληροφόρησης και συμμετοχής των πολιτών και των μη κυβερνητικών οργανώσεων στα πεδία λήψης των αποφάσεων -τόσο σε εθνικό όσο και σε διεθνές επίπεδο- αποτελεί την πιο ασφαλή εγγύηση για την άσκηση πίεσης στις κυβερνήσεις και στους Διεθνούς Οργανισμούς, με στόχο την ανάληψη πρωτοβουλιών για την αναδιαμόρφωση του, ώστε να λαμβάνει σοβαρά υπόψη τις αρχές της κοινωνικής και περιβαλλοντικής δικαιοσύνης (fairness). Η πορεία άλλωστε για την ενδυνάμωση της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης στο πλαίσιο της προώθησης του μοντέλου της αειφόρου ανάπτυξης, είναι μια πολυσύνθετη, πολυεπίπεδη και μακρόχρονη διαδικασία. Είναι ταυτόχρονα όμως και μια ιστορικά αναγκαία διαδικασία για το παρόν και το μέλλον του πλανήτη μας.
Υποσημειώσεις
1. Βλ. αντί πολλών J. Mander, Economic Globalization: The Era of Corporate Rule”, Nineteenth Annual E.F. Schumacher Lectures, Salisbury, Connecticut, October 1999, σ. 3επ.; Θ. Πελαγίδης(επιμ), Κατανοώντας την παγκοσμιοποίηση, Εκδ.Παπαζήση, Αθήνα 2000; Η. Schmidt, Globalisierung, M?nchen 2003.
2. Bλ. J. Gupta, Global Environmental Governance: Challenges for the South from a theoretical perspective in: F. Biermann/S. Bauer (eds), A World Environment Organization-Solution or threat for effective International Environmental Governance, London 2005, σ. 57 (59).
3. Βλ. R. Kaplinsky, Globalization, Industrialization, and Sustainable Growth: Τhe Pursuit of the North Rent, IDS Discussion Paper, no 365, Institute for Development Studies, June 1999; W. Sachs, The obsolete race: Development After East-West Rivalry, Center for the study of Democratic institutions, 1999, σ. 10επ; Center for Economic Policy Research, Making sense of globalization, London 2002.
4. Bλ. P. Allot, Intergovernmental Societies and the idea of Constitutionalism in: J-M. Coicaud/V. Heiskanen (ed), The legitimacy of International Organizations, United Nations University Press, Tokyo 2001, σ. 69 (73).
5. Bλ. A. Giddens, The progressive Agenda-Introduction, in: A. Giddens (eds), Progressive Governance, London 2003, σ. 10επ.
6. Bλ. Global Change and Sustainable Development: Critical Trends, Report of the Secretary General, Commission on Sustainable Development, Fifth Session (http://www.un.org/dpcsd/dsd/trends.htm; accessed 5 March 1998).
7. Βλ. M. Lynas, High Tide, London, 2004, σ. 15 επ; J. Porritt, Capitalism as if the world matters, London 2005, σ. 14 επ.
8. Βλ. Μ. Μοδινό, Η Συνδιάσκεψη για τη βιώσιμη ανάπτυξη και η παγκόσμια περιβαλλοντική διακυβέρνηση σε: Η. Ευθυμιόπουλος/Μ. Μοδινός (επιμ), Παγκοσμιοποίηση και περιβάλλον, Αθήνα 2002, σ. 249; International Sustainable Development Governance-The question of reform: Κey Issues and proposals, United Nations University-Institute for advanced studies, Tokyo 2002, σ. 12 και 23.
9. Βλ. The need for Strengthened International Environmental Governance, Friends of the Earth-Position Paper for the 8th Special Session of the UNEP Governing Council, March 2004,σ. 1; L. Elliot, The United Nations Record on Environmental Governance: An Assessment in: F. Biermann/ S. Bauer(eds), A World Environment Organization: Solution or threat for effective International Environmental Governance? London 2005, σ. 27 (33).
10. Βλ. J-G. Burgues (Head of Unit, DG ENV), Global Environmental Governance and multilevel Governance σε: Environmental Governance Conference, Br?ssels 3-4 December 2001, σ. 1
11. Βλ. L. Elliot, The United Nations Record on Environmental Governance-An Assessment, όπ.π (σημ. 9), σ. 35; International Institute for Sustainable Development, “CSD-7 Briefing for Tuesday 20 April”, 1999 .
12. Βλ. L. Elliot, The United Nations Record on Environmental Governance: An Assessment, όπ. π (σημ. 9), σ. 35.
13. Bλ. International Sustainable Development Governance-The question of reform, όπ. π (σημ. 8), σ. 3.
14. Bλ. International Sustainable Development Governance-The question of reform, όπ.π (σημ. 8), σ. 31; J.Kirton, Generating Effective Global Environmental Governance: The North’s Need for a World Environment Organization in: F. Biermann/ S. Bauer (eds), World Environment Organization: Solution or Τhreat for effective International Environmental Governance? London 2005, σ. 145 (158). Για τις δραστηριότητες του Παγκόσμιου Ταμείου για το περιβάλλον βλ. επίσης www.gefweb.
15. Βλ. Μ.Μοδινό, Η Συνδιάσκεψη για τη βιώσιμη ανάπτυξη και η παγκόσμια περιβαλλοντική διακυβέρνηση, όπ.π (σημ. 8), σ. 255; G.Wiser/ D. Goldberg, The compliance Fund: A new tool for achieving compliance under Kyoto Protocol, σ. 12.
16. Βλ. Malm? Ministerial Declaration adopted by the Global Ministerial Environment Forum- Sixth Special Session of the Governing Council of UNEP on 31 May 2000. Στη διακήρυξη αυτή τονίζεται εμφατικά «η ανάγκη για τη συγκρότηση μιας θεσμικής αρχιτεκτονικής, η οποία θα έχει την ικανότητα να αντιμετωπίζει αποτελεσματικά τις περιβαλλοντικές απειλές σ’ ένα παγκοσμιοποιημένο κόσμο».
17. Bλ. UNEP (DEC)/MED.WG.232/Inf2, Setting up an Implementation and Compliance Mechanism under Barcelona Convention and its Protocols, 23 March 2005, όπου γίνεται μια συγκριτική ανάλυση όλων των μηχανισμών συμμόρφωσης (compliance mechanisms), που υπάρχουν σσε σειρά σημαντικών Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών.
18. Βλ. R. Sandbrook, New hopes for the United Nations Environment Programme (UNEP)? , Global Environmental Change. Human and Policy Dimensions 1999, vol. 9 (2), σ. 171 (173); L. Elliot, The United Nations Record on Environmental Governance: An Assessment, όπ. π (σημ. 9), σ. 32.
19. Βλ. J. Arvanitakis, International Financial Institutions, Human Rights Law Resources, 2001, σ. 4; Χαρακτηριστικά της έμφασης, που αποδίδει η Παγκόσμια Τράπεζα στην ενσωμάτωση περιβαλλοντικών παραμέτρων στις πολιτικές της είναι μια σειρά κειμένων, που περιλαμβάνουν σχέδια και δράσεις για την προστασία του περιβάλλοντος και την προώθηση της αειφόρου ανάπτυξης. Βλ ενδεικτικά World Bank, The little green data book 2000: From the world development indicators, Washington DC, 2000; World Bank, Making Sustainable development commitments: Αn environmental Strategy for World Bank, 2003.
20. Βλ. The need for Strengthened International Environmental Governance, όπ.π (σημ. 9), σ. 3; J. Arvanitakis, International Financial Institutions όπ.π (σημ. 26), σ. 7; J.Kirton, Generating Effective Global Environmental Governance: The North’ s Need for a World Environment Organization , όπ. π (σημ. 18), σ. 158.
21. Βλ. S. Charnovitz, The World Trade Organization and the Environment, Yearbook of International Environmental Law, vol. 8, 1998, σ. 98-116; J. Arvanitakis, International Financial Institutions, όπ.π (σημ. 26), σ. 9.
22. Bλ. Moving forward from Cancun-The Global Governance of Trade, Environment and Sustainable Development, Conference Proceedings, Berlin 20-21/10/2003, σ. 14.
23. Βλ. S. Charnovitz, Toward a World Environment: Reflections upon a vital debate in: Fr. Biermann/S. Bauer (eds), A World Environment Organization- Solution or Threat for effective international environmental governance?, London 2005, σ. 87 (88).
24. Βλ. J.M Jackson, The World Trading System. Law and Policy of International Economic Relations, 2nd ed, 1999, Cambridge (Mass).
25. Βλ. G. F Kennan, “To prevent a World Wasteland- A Proposal”, Foreign Affairs 1970, vol 48 (3), σ. 401 (408).
26. Ο τότε Γερμανός Καγκελάριος και βασικός αρχιτέκτονας της κοινής πρότασης Helmut Kohl υποστήριξε στη Διάσκεψη την άποψη αυτή με τα ακόλουθα επιχειρήματα (μεταφέρεται στην αγγλική, όπως διατυπώθηκε): «Global Environmental Protection and Sustainable Development need a clearly audible voice at the United Nations. Therefore, in the short term … it is important that cooperation among various environmental organizations be significantly improved. In the medium-term this should lead to the creation of a global umbrella organization for environmental issues, with the United Nations Environment Programme as a major pillar”.
27. Βλ. St. Bauer/ F. Biermann, The debate on a World Environment Organization: An Introduction in: St. Bauer/ F. Biermann (eds), A World Environment Organization –Solution or Threat for Effective International Environmental Governance, London 2005 , σ. 1 (5).
28. Proposition francaise de transformer le Programme des Nations Unies pour l’ environnement en une Organisation specialis?e des Nations Unies pour l’environnement, 12 September 2003.
29. Bλ. J. Trittin, Strengthening environmental protection in the United Nations, όπ.π (σημ. 22), σ.3.
30. Βλ. G. Palmer, New Ways to make International Environmental Law, American Journal of International Law, vol. 86, 1992, σ. 259 επ;
31. Βλ. Fr. Bierman/U. Ernst Simonis, A World Environment and Development Organization- Functions, Opportunities, Issues, German Development and Peace Foundation Policy, 1998, Paper n.9;
32. Bλ. B.H Desai, Revitalizing International Environmental Institutions: The UN Task Force Report and Beyond, Indian Journal of International Law, 2000, vol.40, σ. 455 επ; S. Charnovitz, A World Environment Organization, Columbia Journal of Environmental Law, 2002, vol 27 (2), σ. 327 επ; J. Hiermaier, UNEP: Retrospect and Prospect: Options for Reforming the Global Environmental Governance Regime, Georgetown International Environmental Law Review, 2002, vol. 14, σ. 767 επ.
33. Βλ. D.C Esty/M. H Ivanova, Revitalizing Global Environmental Governance: A function-driven approach, in: D.C Esty/Μ.Η Ivanova (eds), Global Environmental Governance, Options and Opportunities, Yale School of Forestry and Environmental Studies, 2002, σ. 181 επ.
34. Βλ. J. Whalley/ B. Zissimos, Making Environmental Deals: The Economic Case for a World Environment Organization in: D.C Esty/ M. H Ivanova (eds), Global Environmental Governance, Options and Opportunities, Yale School of Forestry and Environmental Studies, 2002, σ. 163 επ. Ειδικότερα οι εν λόγω επιστήμονες στήριξαν την επιχειρηματολογία τους για την δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος στην οικονομική ανάλυση και ειδικότερα στο θεώρημα του Coase. Προτείνουν συνεπώς τη δημιουργία ενός Οργανισμού που θα δημιουργήσει παγκόσμιες αγορές, στις οποίες τα περιβαλλοντικά αγαθά θα μπορούν να καταστούν εμπορεύσιμα με άλλα ανταλλάξιμα μη περιβαλλοντικά αγαθά, κυρίως δηλαδή με χρήματα. Ο προτεινόμενος Οργανισμός θα παρέχει το πλαίσιο για τη διενέργεια όλων των απαραίτητων οργανωτικών, νομικών και θεσμικών διευθετήσεων για τις συμφωνίες μεταξύ των παραγόντων που έχουν ενδιαφέρον για την περιβαλλοντική συμπεριφορά των άλλων, οι οποίοι στη συνέχεια θα λαμβάνουν συγκεκριμένες οικονομικές προσφορές για την ανταλλαγή συγκεκριμένων πολιτικών. Τέλος, ο Οργανισμός θα μπορεί να επιτηρεί την υλοποίηση των συμφωνιών, να παρέχει ασφαλιστική κάλυψη και να προτείνει πιθανούς εταίρους για σύναψη συμφωνιών.
35. Βλ. ενδεικτικά D.C Esty/M .H Ivanova, Revitalizing Global Environmental Governance: A function-driven approach, όπ.π (σημ. 43), σ. 181 επ.; R. Stein, WHO gets wider power to fight global health threats, Washington Post, 28 May 2003; W.B Chambers/J.F Green (eds), Reforming International Environmental Governance: From institutional limits to innovative solutions, UN University Press, Tokyo, 2004; F. Biermann, The Rationale for a World Environment Organization in: Fr. Biermann/S. Bauer (eds), A World Environment Organization- Solution or Threat for effective international environmental governance?, London 2005, σ. 118 επ.
36. Bλ. St. Bauer/ F. Biermann, The debate on a World Environment Organization: An Introduction, όπ.π (σημ. 35), σ. 9.
37. Βλ ενδεικτιικά B. H Desai, Revitalizing International Environmental Institutions: The UN Task Force Report and Beyond, όπ.π (σημ. 42), σ. 455 επ; K.A Minst/M. P. Karns, United Nations in the Post-Cold War Era, Westview Press, Boulder (Col.), 2000; Ν.D. White, The United Nation System. Toward International Justice, Boulder/London, 2002.
38. Για τα πλεονεκτήματα του μοντέλου αυτού βλ. International Environmental Governance. The Question of Reform, όπ. π (σημ. 8), σ. 30; St. Bauer/ F. Biermann, The debate on a World Environment Organization: An Introduction, όπ.π (σημ. 35), σ. 9.
39. Βλ. ενδεικτικά P. Allot, Ιntergovernmental Societies and the Idea of Constitutionalism, όπ. π (σημ. 4) σ. 75 επ; J.Planet, Planetary Citizenship: Definition and Defence of an Ideal in: B. Gleeson/N. Low (eds), Governing for the Environment: Global Problems, Ethics and Democracy, Palgrave 2001.
40. Βλ. F. Biermann, The Rationale for a World Environment Organization, όπ.π (σημ. 45), σ. 120.
41. United Nations Environment Programme (UNEP), Implementing the Clustering Strategy for Multilateral Environmental Agreements-A Framework, Background Paper for the Fourth Meeting of the Open-Ended Intergovernmental Group of Ministers or Their Representatives on International Environmental Governance, Montreal 30 November-1 December 2001, UN Doc, UNEP/IGM/4/3 of 16 November.
42. Βλ. D.C Esty/M .H Ivanova, Revitalizing Global Environmental Governance: A function-driven approach, όπ.π (σημ. 43), σ. 185; St. Charnovitz, Towards a World Environment Organization: Reflections upon a vital debate, όπ.π (σημ. 30), σ. 106.
43. Βλ. F. Biermann, The Rationale for a World Environment Organization, όπ.π (σημ. 45), σ. 127.
44. Βλ. F. Biermann, Financing Environmental Policies in the South. Experiences from the Multilateral Ozone Fund, International Environmental Affairs, 1997, vol. 9 , σ. 179 επ.
45. Bλ. Bλ. P. Sands, Principles of International Environmental Law, Manchester University Press, 2001, σ. 217; B.Kellersmann, Die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortlichkeit von Industriestaaten und Entwicklungsl?nder f?r den Schutz der globalen Umwelt, Berlin-New York, 2000, σ. 280επ
46. Ο πρώτος Πρόεδρος του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου των Ηνωμένων Πολιτειών James Madison διατύπωσε ήδη το 1788 την άποψη ότι οι αρμοδιότητες των θεσμών της διακυβέρνησης, θα πρέπει να αποτυπωθούν στο Αμερικανικό Ομοσπονδιακό Σύνταγμα κατά τέτοιο τρόπο, ώστε -εξαιτίας της «ανταγωνιστικής τους σχέσης»- να δημιουργείται ένα σύστημα αμοιβαίων ελέγχων και θεσμικών δικλείδων. «United States Constitution should contrive the structure of government so that its several constituent parts may, by their mutual relations, be the means of keeping each other in the proper places», J. Madison, Federalist Papers No 51, 1788, available at http://memory.loc.gov/const/fed/fedpapers/html.
47. “No system of check and balances can be installed unless organizations like the ILO, the WHO and the WTO are joined by an environmental organization of equal standing”, Fairness in a fragile world, όπ. π (σημ. 20), σ. 65.
48. Βλ. J. Pauwelyn, What to make of the WTO Waiver for “Conflict Diamonds”: WTO Compassion of superiority complex?, Michigan Journal of Environmental Law, 2003, vol. 24, σ. 1177 επ.
49. Βλ. Βackground Note on improving synergies and mutual supportiveness of Trade and Environment Rules: the role of MEAs and UNEP, presented at the UNEP sponsored meeting in collaboration with MEAs , UN Palais des Nations, 23-10-2002, σ. 4.
50. Bλ. G.A Bermann, Taking Subsidiarity Seriously: Federalism in the European Community and the United States, Columbia Law Review 1994, vol. 94, σ. 332 (350επ); B. Verges, Rethinking the methods of dividing and exercising powers in the EU: Reforming Subsidiarity and National Parliaments, Jean Monnet Working Paper9/02, available at www.jeanmonnetprogram.org/papers.
51. Bλ. P. Νewell, A World Environment Organization: A wrong solution to the Wrong Problem, The World Economy, 2002, vol. 25, σ. 659 επ.
52. Βλ. S. Charnovitz, Toward a World Environment: Reflections upon a vital debate, όπ.π (σημ. 30), σ. 95.
53. Βλ. Κ. v. Moltke, The Organization of impossible, Global Environmental Politics, 2001, vol. 1, σ. 23 επ.
54. Bλ. S. Charnovitz, Toward a World Environment: Reflections upon a vital debate, όπ. π (σημ. 30), σ. 106.
55. Για την παρουσίαση και αντίκρουση του σχετικού επιχειρήματος βλ. S. Charnovitz, Toward a World Environment: Reflections upon a vital debate, όπ.π (σημ. 30), σ. 106.
56. Βλ. Κ.v. Molte, Clustering International Environmental Agreements as an Alternative to the World Trade Organization in: F. Biermann/S. Bauer (eds), A World Environment Organization-Solution or threat for effective International Environmental Governance, London 2005, σ. 175 επ.
57. Βλ. International Sustainable Development Governance-The issue of reform, όπ.π (σημ. 8), σ. 44επ; The need for strengthened International Environmental Governance, όπ.π (σημ. 9), σ. 4.
58. Βλ. F. Biermann/ S. Bauer, Conclusion in: F. Biermann/ S. Bauer (eds), A World Environment Organization-Solution or Threat for Effective International Environmental Governance, London 2005, σ. 257 επ.
59. Βλ. M.Zschiesche, Die Aarhus-Konvention –mehr B?rgerbeteiligumg durch umweltrechtliche Standards, σε: Zeitschrift f?r Umweltrecht (ZUR) 2001, σ. 177επ; Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention – An Implementation Guide, United Nations, New York-Geneva 2000.
60. Βλ. International Sustainable Development Governance, όπ.π(σημ. 9), σ. 37.
Βίκυ Καραγεώργου
Δικηγόρος-Διδάκτωρ Ευρωπαϊκού
Δικαίου Περιβάλλοντος
I. Εισαγωγή
Η παγκοσμιοποίηση, που εκλαμβάνεται ως η αυξανόμενη αλληλεξάρτηση και ολοκλήρωση – καταρχήν – ανάμεσα στις οικονομίες, κυρίως εξαιτίας της ραγδαίας μετακίνησης κεφαλαίων και αγαθών (που συντελείται με τη βοήθεια των νέων τεχνολογιών), έχει δημιουργήσει δραστικά νέα δεδομένα στον παγκόσμιο χάρτη αλλά και στις πολιτικές πρακτικές σε διεθνές, περιφερειακό και εθνικό επίπεδο1. Ανεξάρτητα από την αμφισημία - και τον πολυδιάστατο χαρακτήρα - του φαινομένου της παγκοσμιοποίησης αποτελεί κοινή παραδοχή ότι οι συνέπειες και οι προεκτάσεις της είναι ορατές τόσο στη λειτουργία του διεθνούς οικονομικού συστήματος, όσο και στον τρόπο άσκησης των κρατικών λειτουργιών και συνακόλουθα και στην καθημερινή ζωή των πολιτών .
Οι πολυδιάστατες επιπτώσεις του φαινομένου της παγκοσμιοποίησης έχουν οδηγήσει στην ανάπτυξη ενός ζωηρού νομικοπολιτικού διαλόγου αναφορικά με τον τρόπο και το είδος ρυθμιστικής παρέμβασης στις διάφορες πτυχές της. Αξίζει μάλιστα να σημειωθεί ότι οι απόψεις που υποστηρίζονται στο πλαίσιο αυτής της προβληματικής θα μπορούσαν να ενταχθούν σε δύο γενικότερες θεωρητικές τάσεις2. Στην πρώτη τάση εντάσσονται εκείνες οι απόψεις και θεωρητικές προσεγγίσεις, που προκρίνουν ως αναγκαία την εξεύρεση τρόπων και τη θέσπιση των κατάλληλων ρυθμιστικών μηχανισμών, τόσο για το μετριασμό των δυσμενών επιπτώσεων αλλά και των ανισοτήτων που δημιουργούνται από τη λειτουργία του διεθνοποιημένου οικονομικού συστήματος, όσο και για την αξιοποίηση των πλεονεκτημάτων της από όσο το δυνατόν περισσότερους κατοίκους του πλανήτη3. Πρόκειται δηλαδή για την τάση της αποκαλούμενης «ρυθμιζόμενης παγκοσμιοποίησης» (regulated globalization). Στη δεύτερη τάση εντάσσονται οι απόψεις και οι θεωρητικές προσεγγίσεις που υποστηρίζουν ότι οι κανόνες για τη λειτουργία των διαφόρων πτυχών της παγκοσμιοποίησης θα προκύψουν «αυθόρμητα» μέσα από τη διάδοση της γνώσης, την εκτεταμένη χρήση των νέων τεχνολογιών και του διαδικτύου, την τεχνολογική και καινοτομία και την οικονομική ολοκλήρωση, χωρίς να χρειάζεται απαραίτητα να αποτελούν «προϊόν» πολιτικών διαπραγματεύσεων και συμφωνιών, που θα αποτυπώνονται σε διεθνείς συμφωνίες ή συνθήκες. Πρόκειται για την τάση της αποκαλούμενης «αυθόρμητης», δηλαδή της όχι εκ των άνω ρύθμισης της παγκοσμιοποίησης (spontaneous globalization4).
Τα νέα αυτά δεδομένα οδήγησαν στο να αποκτήσει ο όρος Governance-Διακυβέρνηση μια ιδιαίτερη επικαιρότητα τόσο στο πεδίο των κοινωνικών επιστημών όσο και σε πολιτικό επίπεδο και ανάγεται πλέον σε ένα κομβικό σημείο αναφοράς των προτάσεων για την προώθηση και εφαρμογή ρυθμίσεων, που θέτουν ένα πλαίσιο κανόνων στο νέο διεθνές περιβάλλον5. Η προώθηση μηχανισμών και εργαλείων για τη διακυβέρνηση σε διεθνές, περιφερειακό αλλά και τοπικό επίπεδο μπορεί συνεπώς να αποτελέσει ένα σημαντικό εγχείρημα στην προσπάθεια να υιοθετηθεί ένα σαφές θεσμικό πλαίσιο καθώς και συγκεκριμένες πρακτικές για τη ρύθμιση διαφόρων πτυχών του φαινομένου της παγκοσμιοποίησης.
Η διακυβέρνηση με το παραπάνω περιεχόμενο αποκτά ιδιαίτερη βαρύτητα και σημασία, όταν έχει ως ρυθμιστικό αντικείμενο την αντιμετώπιση των διασυνοριακών και διεθνών πλέον περιβαλλοντικών προβλημάτων, τα οποία διακρίνονται για την αύξουσα πολυπλοκότητα τους. Ο όρος παγκόσμια περιβαλλοντική διακυβέρνηση με την ευρεία του έννοια συμπεριλαμβάνει τόσο το υφιστάμενο κανονιστικό πλαίσιο του διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου όσο και τους διεθνείς οργανισμούς και τα όργανα, που έχουν ως αρμοδιότητα να συμβάλουν στην υιοθέτηση αλλά και στην εφαρμογή των κανόνων του διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου μέσα από την υλοποίηση μιας σειράς προγραμμάτων και μέτρων. Αξιοσημείωτο είναι ωστόσο το γεγονός ότι παρά τα βήματα, που έχουν γίνει τόσο σε κανονιστικό όσο και σε θεσμικό επίπεδο, δεν έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος στην επίλυση των σημαντικών περιβαλλοντικών προβλημάτων6, τα οποία - σε ορισμένες περιπτώσεις - τείνουν να λάβουν απειλητικές διαστάσεις. Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα μιας ανεπιτυχούς αντιμετώπισης ενός εξαιρετικά σημαντικού διεθνούς περιβαλλοντικού προβλήματος, συνιστούν σήμερα οι κλιματικές αλλαγές. Eιδικότερα, παρά τις τεράστιες επιπτώσεις (τις οποίες υφίστανται εξαιτίας τους εκατομμύρια πολίτες σε όλο τον κόσμο) αλλά και τις επίμονες και ανησυχητικές προειδοποιήσεις των επιστημόνων, η αντίδραση της διεθνούς κοινότητας είναι αποσπασματική και οι προσπάθειες για αποτελεσματική εφαρμογή του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου μη ικανοποιητικές7. Καθίσταται συνεπώς επιτακτική η ανάγκη για την αποτελεσματικότερη λειτουργία του υφιστάμενου θεσμικού και κανονιστικού πλαισίου.
Στο πλαίσιο της παρούσας μελέτης θα παρουσιασθούν καταρχάς οι υπάρχοντες θεσμοί της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών, προκειμένου να καταστεί δυνατή η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους (ΙΙ). Το κέντρο βάρους της μελέτης θα μεταφερθεί στη συνέχεια στη σχετική συζήτηση για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος και στην εξέταση του εάν είναι εφικτή σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα η σύστασή του και κατά πόσο θα μπορούσε να συμβάλει στην ενδυνάμωση της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης (ΙΙΙ). Τέλος, θα παρουσιαστούν ορισμένα συμπεράσματα για τις δυνατότητες βελτίωσης της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης στο άμεσο μέλλον (ΙV).
ΙΙ. Θεσμικό πλαίσιο της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης
Α. Το Πρόγραμμα των Ηνωμένων εθνών για το περιβάλλον (UNEP)
Το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον (UNEP), το οποίο ιδρύθηκε το 1972, αποτελεί το «θεσμικό απότοκο» της πρώτης Παγκόσμιας Διάσκεψης των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον, που έλαβε χώρα το 1972 στη Στοκχόλμη. Κεντρικό ζητούμενο της ίδρυσης του νέου αυτού Προγράμματος ήταν να εκφρασθεί θεσμικά το αίτημα της προστασίας του περιβάλλοντος στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών, έτσι ώστε να καταστεί το κεντρικό σημείο αναφοράς για την επίλυση των περιβαλλοντικών προβλημάτων παγκοσμίως.
Από τα αρχικά στάδια λειτουργίας του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP) κατέστη ωστόσο σαφές ότι δεν θα μπορούσε να παίξει ένα καταλυτικό ρόλο στην ανάληψη πρωτοβουλιών και τη λήψη μέτρων για την προστασία του περιβάλλοντος8 σε διεθνές επίπεδο. Αυτό οφειλόταν και οφείλεται έως σήμερα σε μεγάλο βαθμό στην έλλειψη των απαραίτητων χρηματοδοτικών πόρων, καθώς η λειτουργία του Προγράμματος βασίζεται ως επί το πλείστον σε μη υποχρεωτικές χρηματοδοτικές εισφορές, ενώ ταυτόχρονα παρατηρείται μια σημαντική απροθυμία -ακόμη και- εύρωστων οικονομικά χωρών να εκπληρώσουν τις χρηματοδοτικές τους υποχρεώσεις9. Περαιτέρω, η αδυναμία αποτελεσματικής λειτουργίας του οφείλεται και στην έλλειψη των σχετικών αρμοδιοτήτων στη χάραξη και εφαρμογή της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής, σε συνδυασμό με την υπάρχουσα πολλαπλώς διαπιστωμένη αδυναμία αποτελεσματικής λειτουργίας των περισσότερων θεσμών σε ένα πολυδαίδαλο σύστημα, όπως αυτό των Ηνωμένων Εθνών.
Παρόλα αυτά δεν μπορεί να μην υπογραμμισθεί η σημαντική συνεισφορά του στην προώθηση του διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου. Ειδικότερα, το Πρόγραμμα (UNEP) υπήρξε έως ένα βαθμό «θύμα» της ίδιας του της επιτυχίας αναφορικά με την υιοθέτηση μιας σειράς Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών10. Κι αυτό γιατί η εφαρμογή των περισσότερων Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών γίνεται στο πλαίσιο μιας ξεχωριστής διοικητικής δομής, δηλ. των Γραμματειών τους, οι οποίες δρουν με μια σχετική αυτονομία.
Β. Η Επιτροπή για τη βιώσιμη ανάπτυξη (CSD)
Η Επιτροπή για τη βιώσιμη ανάπτυξη (CSD) ιδρύθηκε το 1992, αμέσως μετά τη Παγκόσμια Διάσκεψη του Ρίο για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη, ως μια από τις 9 επιτροπές του Οικονομικού και Κοινωνικού Συμβουλίου του ΟΗΕ. Κεντρικό ζητούμενο της συγκρότησης του νέου αυτού θεσμικού σχήματος ήταν να αποτελέσει ένα υψηλό Πολιτικό Φόρουμ για την ανταλλαγή απόψεων αλλά και για την παρακολούθηση της εφαρμογής της ατζέντας 21 καθώς και των υπόλοιπων δράσεων και πρωτοβουλιών για την προώθηση της αειφόρου ανάπυξης σε παγκόσμιο και περιφερειακό επίπεδο11. Η επισκόπηση των αποτελεσμάτων του ρόλου της Επιτροπής την πρώτη δεκαετία της λειτουργίας της δεν οδηγεί σε ιδιαίτερα αισιόδοξα συμπεράσματα αναφορικά με την αποτελεσματικότητα του νέου αυτού θεσμού και τη δυνατότητα εκπλήρωσης των στόχων της σύστασής του, καθώς λειτούργησε κυρίως ως ένα Φόρουμ για την ανταλλαγή απόψεων, όπου ιδιαίτερα έντονη ήταν η συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών12. Δεν κατόρθωσε ωστόσο να επιτελέσει σε ικανοποιητικό βαθμό τον εξαιρετικά κρίσιμο ρόλο του αναφορικά με τον συντονισμό και την παρακολούθηση των δράσεων για την προώθηση της αειφόρου ανάπτυξης13.
Γ. To Παγκόσμιο Περιβαλλοντικό Ταμείο
Το Παγκόσμιο Περιβαλλοντικό Ταμείο (Global Environmental Fund) ιδρύθηκε το 1994 με στόχο τη χρηματοδότηση σχεδίων και δράσεων για την προστασία του περιβάλλοντος αλλά και για την επιχειρησιακή προώθηση του μοντέλου της αειφόρου ανάπτυξης. Η βασική συνεισφορά του Παγκόσμιου Περιβαλλοντικού Ταμείου έγκειται στο ότι έχει συμβάλει στην προώθηση της συνεργασίας μεταξύ της Παγκόσμιας Τράπεζας, του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για την ανάπτυξη (UNDP) και του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP), ενσωματώνοντας κατά κάποιον τρόπο την περιβαλλοντική διάσταση και σε θεσμούς, που έχουν ως αντικείμενο την αναπτυξιακή συνιστώσα14.
Δύο είναι τα βασικά μειονεκτήματα15, τα οποία έχουν προκύψει από τη μέχρι τώρα λειτουργία του. Αφενός το Παγκόσμιο Περιβαλλοντικό Ταμείο έχει μια περιορισμένη βεντάλια χρηματοδοτούμενων δράσεων (βιοποικιλότητα, «τρύπα του όζοντος, κλιματική αλλαγή, διασυνοριακά ύδατα) αλλά και περιορισμένες χρηματοδοτικές δυνατότητες. Αφετέρου μέχρι στιγμής έχει επικεντρωθεί στη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων, που αποτελούν προτεραιότητες των βιομηχανικών χωρών και έχουν πρωτίστως οικουμενικό και όχι περιφερειακό ή τοπικό χαρακτήρα, αγνοώντας σημαντικά τις ανάγκες των αναπτυσσόμενων χωρών.
Δ. Το Παγκόσμιο Υπουργικό Φόρουμ για το Περιβάλλον
Στο πλαίσιο της γενικότερης συζήτησης για τη σταδιακή αναβάθμιση του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP) καθώς και για την ισχυροποίηση της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης συγκροτήθηκε, στα μέσα της δεκαετίας του 90 και με πρωτοβουλία του Eκτελεστικού Γραμματέα του UNEP Klaus Toepfer, το Παγκόσμιο Υπουργικό Φόρουμ για το περιβάλλον (Global Ministerial Environment Forum). To Yπουργικό αυτό Φόρουμ, το οποίο συστάθηκε με την με αρ. 53/442 Απόφαση της Γενικής Συνέλευσης των Η.Ε, ξεκίνησε ως ένα ιδιαίτερα φιλόδοξο εγχείρημα, που είχε ως πρωταρχικό στόχο να καταστεί το κορυφαίο όργανο χάραξης περιβαλλοντικής πολιτικής σε διεθνές επίπεδο16. Παρά τις ιδιαίτερα φιλόδοξες διακηρύξεις και προθέσεις, ο θεσμός αυτός ιδιαίτερα μετά την Παγκόσμια Διάσκεψη του Γιοχανεσμπουργκ το 2002 αποδυναμώθηκε σημαντικά, καθώς δεν υπήρξε βούληση από τη διεθνή κοινότητα για την αποσαφήνιση και ενδυνάμωση του ρόλου και της λειτουργίας του στο πλαίσιο της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης.
Ε. Συμπέρασμα- Η διαπίστωση της αδυναμίας των θεσμών της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης
Η παρουσίαση των βασικών θεσμών για την προστασία του περιβάλλοντος σε διεθνές επίπεδο οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η Παγκόσμια Περιβαλλοντική Διακυβέρνηση είναι αρκετά αποδυναμωμένη, με την έννοια ότι οι θεσμοί αυτοί δεν έχουν επαρκείς και αποτελεσματικές δυνατότητες υιοθέτησης νομικών και πολιτικών λύσεων στο πεδίο της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής. Eιδικότερα θα πρέπει να υπογραμμισθεί ότι δεν υπάρχουν ισχυροί μηχανισμοί για τη συμμόρφωση των συμβαλλομένων κρατών με τους κανόνες του διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου17, ενώ ταυτόχρονα απουσιάζουν και αποτελεσματικοί μηχανισμοί για την ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών παραμέτρων στους μηχανισμούς λήψης αποφάσεων κυρίως στο πλαίσιο των θεσμών της διεθνούς οικονομικής διακυβέρνησης.
Ένας άλλος επίσης σημαντικός παράγοντας, που ενισχύει την αδυναμία των θεσμών της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης είναι η πολυδιάσπαση των αρμοδιοτήτων, καθώς –εκτός από τους προαναφερθέντες θεσμούς της Παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης- υπάρχουν στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών πάνω από 30 εξειδικευμένες Αρχές (Agencies) και Προγράμματα, τα οποία εμπλέκονται στην υλοποίηση της Ατζέντας 21 και γενικότερα στην επιχειρησιακή προώθηση του μοντέλου της αειφόρου ανάπτυξης. Η «συμπλοκή» των αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο πιο βασικών θεσμών των Η.Ε για το περιβάλλον, δηλαδή του UNEP και της CSD, με τους άλλους φορείς και προγράμματα που εμπλέκονται στην υλοποίηση της ατζέντας 21, οδηγεί συχνά σε μια κατάσταση «λαβύρινθου» αναφορικά με την άσκηση των αρμοδιοτήτων18.
Σ΄ αντίθεση με την έλλειψη συνεκτικότητας και αποτελεσματικότητας, που παρατηρείται στο πεδίο της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης, οι τρεις βασικοί θεσμοί της Παγκόσμιας Οικονομικής Διακυβέρνησης, δηλαδή η Παγκόσμια Τράπεζα (World Bank)19, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (International Monetary Fund)20 και ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου (World Trade Organization)21, προωθούν με συνέχεια και συνέπεια τις αξίες της ανταγωνιστικότητας, της νομισματικής σταθερότητας και των ανοικτών αγορών. Το γεγονός αυτό θα πρέπει να ειδωθεί συνδυαστικά με την αντίστοιχη δυναμική, που παρατηρήθηκε κατά τη διαδικασία διεθνοποίησης των εθνικών οικονομιών. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα η οικονομική διάσταση να βρεθεί στο επίκεντρο της διαδικασίας της παγκοσμιοποίησης και να επισκιάσει τις άλλες πτυχές της22. Κατά συνέπεια, η ισχύς, που αποκτούν οι θεσμοί της Παγκόσμιας Οικονομικής Διακυβέρνησης συνιστά σε μεγάλο βαθμό και απόρροια της υπεροχής του «οικονομικού» έναντι του «πολιτικού» στοιχείου της γενικότερης διαδικασίας της παγκοσμιοποίησης.
Η «ασυμμετρία» που παρατηρείται στην ανάπτυξη των θεσμών της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης με εκείνους της παγκόσμιας οικονομικής, καθίσταται σαφής –με τον πιο χαρακτηριστικό μάλιστα τρόπο-, εάν εξετασθεί η συγκριτική ανάπτυξη και εξέλιξή τους μέσα στο χρόνο. Ως χρονικό σημείο αναφοράς θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει κανείς το 1992, το έτος δηλαδή που πραγματοποιήθηκε η Παγκόσμια Διάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη23. Τη χρονιά εκείνη άρχισε λοιπόν να αποκτά ιδιαίτερη επικαιρότητα η πρόταση για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος. Σήμερα, δεκατρία χρόνια μετά –και παρά την εκδήλωση μιας σειράς πρωτοβουλιών από μεμονωμένες χώρες ή ομάδες χωρών (ΙΙΙ.Β)- δεν έχει πραγματοποιηθεί κανένα ουσιαστικό βήμα στην κατεύθυνση αυτή. Αντιθέτως ραγδαίες ήταν οι εξελίξεις για τη δημιουργία και την εδραίωση του ρόλου του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ). Πιο συγκεκριμένα, το 1992 ήταν ο έκτος χρόνος του γύρου της Ουρουγουάης, δηλαδή των πολυμερών διαπραγματεύσεων για την επίτευξη Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου (GATT). Την περίοδο εκείνη φαινόταν εξαιρετικά αμφίβολο εάν θα καταστεί δυνατή η επίτευξη συμφωνίας για την απελευθέρωση του εμπορίου και των υπηρεσιών, η οποία θα έπρεπε μάλιστα να εγκριθεί από τα εθνικά κοινοβούλια. Ακόμη πιο μακρινό φαινόταν το Σχέδιο να καταστεί δυνατή η δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού για την προώθηση του ελεύθερου εμπορίου. Παρότι, συνεπώς, η συγκρότηση ενός τέτοιου οργανισμού δεν ήταν το επικρατέστερο σενάριο εκείνη την εποχή, κατέστη δυνατό να δημιουργηθεί μέσα σε σχετικά μικρό χρονικό διάστημα ένας ισχυρός Παγκόσμιος Οργανισμός, που έχει την αρμοδιότητα θέσπισης κανόνων, διαθέτει ισχυρό σύστημα επίλυσης των διαφορών και στον οποίο συμμετέχουν 147 χώρες24. Η επιτάχυνση των διαδικασιών για την ισχυρή θεσμική εκπροσώπηση της «οικονομικής συνιστώσας» στο πλαίσιο της παγκόσμιας διακυβέρνησης είναι κάτι παραπάνω από προφανής. Κεντρικό ωστόσο ζητούμενο δεν είναι η «ανακοπή» της θεσμικής εξέλιξης των θεσμών της οικονομικής διακυβέρνησης –δεδομένων μάλιστα και των θετικών πλεονεκτημάτων της, αλλά δημιουργία των αντίστοιχων «θεσμικών αντίβαρων» (institutional counterweights), που καταστήσουν δυνατή τη σχετικά ισόρροπη των τριών πυλώνων της αειφόρου ανάπτυξης, δηλαδή του οικονομικού, περιβαλλοντικού και κοινωνικού στο πλαίσιο της παγκόσμιας διακυβέρνησης.
Στο τρίτο μέρος της μελέτης θα παρουσιαστεί η μέχρι τώρα συζήτηση καθώς και οι σχετικές πρωτοβουλίες για τη συγκρότηση ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος (World Environment Organization), θα αναλυθούν και τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα της δημιουργίας του νέου αυτού θεσμού καθώς και κατά πόσο είναι εφικτή η συγκρότησή του σε μεσοπρόθεσμο και βραχυπρόθεσμο ορίζοντα.
ΙΙΙ. Η προοπτική δημιουργίας ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος-λύση ή απειλή;
Α. Η νομικοπολιτική συζήτηση και οι πρωτοβουλίες για τη συγκρότηση ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος
Η διεθνής νομικοπολιτική συζήτηση για την ενδυνάμωση της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής διακυβέρνησης, συμπεριλαμβανομένης και της πρότασης για τη δημιουργία ενός νέου εξειδικευμένου ισχυρού θεσμού στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών, θα μπορούσε να ενταχθεί σε τρεις φάσεις. Στην αρχική φάση, η οποία έχει ως αφετηρία τη Διάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών για το ανθρώπινο περιβάλλον το 1972 στη Στοκχόλμη, διατυπώνονται ορισμένες προτάσεις για τη δημιουργία διεθνών οργανισμών ή και εξειδικευμένων φορέων με αρμοδιότητες στην άσκηση διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής. Η πιο χαρακτηριστική πρόταση ήταν εκείνη του κορυφαίου αμερικανού στρατηγικού αναλυτή G. Kennan για τη δημιουργία ενός διεθνούς φορέα για το περιβάλλον25 (International Environmental Agency), στον οποίο θα συμμετείχαν μια μικρή ομάδα αναπτυγμένων κρατών, χωρίς ωστόσο να προβλέπεται καθολική συμμετοχή των κρατών. Απότοκος της σχετικής συζήτησης ήταν η ίδρυση του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP), το οποίο όμως δεν διαθέτει ισχυρή οργανωτική συγκρότηση και οικονομική βάση.
Στη συνέχεια μια αναζωπύρωση της σχετικής συζήτησης παρατηρήθηκε στο τέλος της δεκαετίας του 80 και στις αρχές της δεκαετίας του 90. Σημαντική ώθηση στη συζήτηση δόθηκε με την υιοθέτηση της «Ατζέντα» 21 ως απότοκο της Παγκόσμιας Διάσκεψης των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον το 1992 στο Ρίο, η οποία αφιερώνει ένα ολόκληρο κεφάλαιο (chapter 38) για τα θεσμικά ζητήματα. Στο κεφάλαιο αυτό αναγνωρίζονται μάλιστα η δημοκρατία και η διαφάνεια ως οι «θεμελιώδεις λίθοι» της περιβαλλοντικής διακυβέρνησης.
Πέντε χρόνια μετά τη Διάσκεψη του Ρίο για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη στην έκτακτη Σύνοδο των Ηνωμένων Εθνών για την επισκόπηση των αποτελεσμάτων του Ρίο (που ονομάστηκε Rio plus five), η Γερμανία, η Βραζιλία, η Σιγκαπούρη και η Νότια Αφρική διατύπωσαν μια κοινή πρόταση για τη στενότερη συνεργασία μεταξύ των περιβαλλοντικών οργανισμών, φορέων και προγραμμάτων, που θα οδηγούσε στη μεσοπρόθεσμη δημιουργία ενός Οργανισμού-Ομπρέλα, ο οποίος θα είχε το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον (UNEP) στο επίκεντρό του26. Την πρόταση αυτή υποστήριξαν μάλιστα και διάφοροι υψηλόβαθμοι αξιωματούχοι των Ηνωμένων Εθνών27 καθώς και ο τότε γενικός διευθυντής του ΠΟΕ Renato Ruggiero. Στον επόμενο σημαντικό σταθμό, δηλαδή στην Παγκόσμια Διάσκεψη του Γιοχανεσμπουργκ το 2002, δεν έγινε ωστόσο κανένα βήμα στην κατεύθυνση της ενίσχυσης της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης και της σταδιακής δημιουργίας ενός ισχυρού Οργανισμού για το περιβάλλον, καθώς δεν παρατηρήθηκε αντίστοιχη βούληση από ισχυρές χώρες ή μεγάλες ομάδες χωρών. Στη συνέχεια το θέμα τέθηκε εκ νέου από τη γαλλική κυβέρνηση, η οποία κατέθεσε πρόταση για τη μετατροπή του UNEP σε ένα εξειδικευμένο Οργανισμό για το περιβάλλον στο θεσμικό πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών28. Aξίζει όμως να σημειωθεί ότι η πρόταση αυτή δεν βρήκε ανταπόκριση από καμιά άλλη χώρα πλην της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας29.
Η περιορισμένη αυτή ανακίνηση του ζητήματος από την κυβέρνηση της Γαλλίας έδωσε νέα ώθηση στην επιστημονική συζήτηση για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος (ΙΙΙ.Β)
Β. Ο επιστημονικός διάλογος και οι προτάσεις για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος
Το έναυσμα για την έναρξη της επιστημονικής συζήτησης για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος (World Environment Organization) έδωσε –στις αρχές της δεκαετίας του 90- ένα άρθρο του πρ. Πρωθυπουργού της Νέας Ζηλανδίας Sir Geoffry Palmer, ο οποίος εμφανιζόταν ως υπέρμαχος της δημιουργίας ενός τέτοιου Οργανισμού στο πλαίσιο της λειτουργίας του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών30. Ιδιαίτερα έντονος επιστημονικός και δημόσιος διάλογος για το θέμα αυτό αναπτύχθηκε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας31, ενώ το 2001 το Γερμανικό Συμβούλιο Εμπειρογνωμόνων για την Παγκόσμια Αλλαγή (German Advisory Council on Global Change) συνέστησε στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση να συνεχίσει τις διπλωματικές προσπάθειές της για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος. Mε την πάροδο του χρόνου μερικοί επιστήμονες, διατύπωσαν νέες προτάσεις32 ή αναθεώρησαν μερικώς τις προτάσεις τους33, κάνοντας λόγο για σταδιακό μετασχηματισμό του UNEP. Περαιτέρω, διατυπώθηκαν και ορισμένες αρκετά καινοτόμες προτάσεις, όπως η πρόταση34 των Zissimos and Walleys για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος βασισμένου στην οικονομική ανάλυση και ειδικότερα στο θεώρημα του Coase.
Στο πλαίσιο μιας επιδιωκόμενης συστηματοποίησης της ποικιλομορφίας των σχετικών προτάσεων, που έχουν κατατεθεί, θα μπορούσε κανείς να τις εντάξει σε τρεις βασικές κατηγορίες. Στην πρώτη κατηγορία εντάσσονται οι λιγότερο ριζοσπαστικές -σε μια κλίμακα διαβάθμισης- προτάσεις, με την έννοια ότι βασική συνισταμένή τους είναι η σταδιακή αναβάθμιση του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP) σε ένα εξειδικευμένο Φορέα-Oργανισμό στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών με πλήρη οργανωτική αυτονομία (specialized UN Agency), έχοντας ως πρότυπο τον Παγκόσμιο Οργανισμό Υγείας και τον Διεθνή Οργανισμό Εργασίας35. Η σύσταση ενός τέτοιου εξειδικευμένου Φορέα-Οργανισμού δεν θα συνεπάγεται ωστόσο την κατάργηση ή ενσωμάτωση όλων των άλλων φορέων και Προγραμμάτων με αντικείμενο το περιβάλλον και την αειφόρο ανάπτυξη. Ένα τέτοιο θεσμικό σχήμα θα μπορούσε όμως να διαθέτει αυξημένη νομική και πολιτική ισχύ, εξαιτίας της οποίας θα ήταν σε θέση να εγκρίνει με αυξημένη πλειοψηφία μια σειρά κανονισμών, οι οποίοι θα ήταν νομικά δεσμευτικοί για τα συμβαλλόμενα κράτη36. Αυτό άλλωστε συνιστά και το καινοτομικό του στοιχείο σε σχέση με την υπάρχουσα δομή του UNEP.
Οι προτάσεις των υποστηρικτών μιας πιο ενοποιημένης λειτουργίας των θεσμών και των Προγραμμάτων στο πλαίσιο του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών (streamlined approach) εντάσσονται σε μια δεύτερη κατηγορία. Το κοινό στοιχείο όλων αυτών των προτάσεων37 είναι ότι κρίνεται ως απαραίτητη η λειτουργική διασύνδεση και η ενσωμάτωση όλων των υπαρχόντων θεσμών, φορέων και Προγραμμάτων για το περιβάλλον καθώς και των διοικητικών δομών των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών (Γραμματείες) σε ένα ενιαίο Παγκόσμιο Οργανισμό Περιβάλλοντος. Ως πρότυπο οργάνωσης προτείνεται να χρησιμοποιηθεί ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου, καθώς κρίνεται ως εξαιρετικά επιτυχημένος ο τρόπος, με τον οποίο ενσωμάτωσε τις Πολυμερείς Συμφωνίες για το ελεύθερο εμπόριο κάτω από την ομπρέλα του. Το βασικό επιχείρημα, που προβάλλεται, για την υιοθέτηση μιας τέτοιας επιλογής, είναι η δυνατότητα επίτευξης καλύτερου συντονισμού της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής και η συνακόλουθη αύξηση της κανονιστικής αποτελεσματικότητάς της. Τα δύο αυτά πλεονεκτήματα είναι καταλυτικής σημασίας, καθώς στο πλαίσιο μιας συνολικής στάθμισης υπερτερούν έναντι των οποιονδήποτε μειονεκτημάτων συνεπάγεται η συγκέντρωση των αρμοδιοτήτων σε ένα και μοναδικό οργανισμό38.
Τέλος στην τρίτη κατηγορία μπορούν να ενταχθούν οι σποραδικές εκείνες προτάσεις, που κάνουν λόγο για τη σύσταση ενός ιεραρχικά δομημένου διακυβερνητικού Οργανισμού για το περιβάλλον, ο οποίος όχι μόνον θα λαμβάνει μια σειρά νομικά δεσμευτικών αποφάσεων, αλλά θα έχει και κυρωτικές αρμοδιότητες σε περιπτώσεις μη συμμόρφωσης των κρατών με το περιεχόμενο των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών39. Ως βασικό επιχείρημα για τη σύσταση ενός τέτοιου μοντέλου διεθνούς Οργανισμού προβάλλεται το γεγονός ότι μπορεί να συμβάλει καθοριστικά στην αντιμετώπιση του φαινομένου της αποφυγής συμμόρφωσης με το περιεχόμενο των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών (free rider phenomenon). Κι αυτό γιατί το φαινόμενο αυτό παρατηρείται σήμερα σε μεγάλη έκταση και ένταση, με πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα την άρνηση των Ηνωμένων Πολιτειών να κυρώσουν το Πρωτόκολλο του Κιότο.
Γ. Τα υπέρ και τα κατά της συγκρότησης ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος- Ένας απολογισμός
1. Τα επιχειρήματα υπέρ της σύστασης ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος
α) Οι κομβικές λειτουργίες του
Οι υποστηρικτές της δημιουργίας ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος προβάλλουν τις λειτουργίες που μπορεί να εκπληρώσει ένας τέτοιος Οργανισμός ως ένα ιδιαίτερα σημαντικό επιχείρημα, που συνηγορεί καταλυτικά για τη σύστασή του. Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι ένας τέτοιος Οργανισμός μπορεί να εκπληρώσει αποτελεσματικά τρεις σημαντικές λειτουργίες, οι οποίες δεν γίνεται να εκπληρωθούν το ίδιο αποτελεσματικά με oποιοδήποτε άλλο οργανωτικό σχήμα.
Η πρώτη λειτουργία συνίσταται στην επίτευξη ενός καλύτερου συντονισμού του θεσμικού και κανονιστικού πλαισίου της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης40. Χαρακτηριστικό μάλιστα του τρόπου, με τον οποίο λειτουργεί το σύστημα αυτό, είναι το γεγονός ότι εξαιτίας της πανσπερμίας των θεσμών και των δομών οι κανόνες για κάθε πεδίο (ατμόσφαιρα, κλίμα, βιοποικιλότητα), παράγονται κατά ένα σχετικά αυτόνομο τρόπο, δηλαδή χωρίς να λαμβάνονται επαρκώς υπόψη οι συνέργειες και οι αλληλεπιδράσεις μεταξύ των διαφόρων πεδίων41. Παρατηρείται επίσης μια τάση των υψηλόβαθμων στελεχών των διαφόρων διοικητικών δομών για διατήρηση της θεσμικής αυτονομίας και για έλλειψη διάθεσης για συνεργασία. Αυτό έχει ωστόσο ως αποτέλεσμα να μην υπάρχει στο πεδίο της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής, όπως έχει ήδη σημειωθεί (ΙΙ.Ε) ένα ισχυρό θεσμικό κέντρο ανάλογο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου και του Διεθνούς Οργανισμού Εργασίας, από το οποίο να εκπορεύονται οι βασικές κατευθύνσεις της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής, οι οποίες θα εξειδικεύονται από τα επιμέρους Προγράμματα, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα συνοχή και αποφεύγοντας τις επικαλύψεις42.
Καθίσταται συνεπώς σαφές ότι, όπως σε εθνικό επίπεδο η σύσταση Υπουργείων Περιβάλλοντος συνέβαλλε σημαντικά στην προώθηση των πολιτικών προστασίας του περιβάλλοντος, έτσι και σε διεθνές επίπεδου η συγκρότηση ενός ανεξάρτητου και ισχυρού Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος μπορεί να αποτελέσει την πιο βασική κινητήρια δύναμη για την αποτελεσματική εφαρμογή της διεθνούς περιβαλλοντικής πολιτικής.
Μια δεύτερη σημαντική λειτουργία, που θα μπορούσε να εκπληρώσει ένας Παγκόσμιος Οργανισμός Περιβάλλοντος, έγκειται στη βελτίωση του τρόπου και της «ποιότητας» παραγωγής και υιοθέτησης των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συνθηκών κυρίως αναφορικά με την ανάληψη πρωτοβουλίας για τη θέσπιση μιας τέτοιας Συνθήκης αλλά και για το στάδιο της προετοιμασίας της. H συστηματική παρατήρηση της συνεκτικότητας του κανονιστικού περιεχομένου των Διεθνών Συνθηκών, που έχουν υιοθετηθεί με πρωτοβουλία του Διεθνούς Οργανισμού Εργασίας (ILO), σ’ αντίθεση με την έλλειψη συνοχής του κανονιστικού πλαισίου των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συνθηκών ως απόρροια της πολυδιάσπασης των διοικητικών δομών και θεσμών, είναι ιδιαίτερα χαρακτηριστική, προκειμένου να καταδείξει την αναγκαιότητα της ύπαρξης ενός ισχυρού θεσμικού κέντρου, που θα έχει κομβικό ρόλο τόσο στην ανάληψη πρωτοβουλιών για την υιοθέτηση νέων Συνθηκών όσο και στην όσο το δυνατόν καλύτερη προετοιμασία τους από νομοτεχνική άποψη43. Περαιτέρω, εξαιρετικά σημαντική μπορεί να είναι η συμβολή ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος και στην αποτελεσματικότερη εφαρμογή των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών κυρίως μέσα από τη διαδικασία υιοθέτησης ενός ενιαίου συστήματος υποβολής εκθέσεων (reporting) τόσο για την κατάσταση του περιβάλλοντος (state of environment reports) όσο και για την εφαρμογή των διαφόρων Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών.
Tέλος, μια τρίτη σημαντική λειτουργία που καλείται να εκπληρώσει ο Παγκόσμιος Οργανισμός Περιβάλλοντος είναι η βελτίωση της χρηματοδοτικής βάσης της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης, κυρίως μέσω της επίτευξης ενός καλύτερου συντονισμού των διαφόρων θεσμών και προγραμμάτων αλλά και των μηχανισμών χρηματοδότησης44. Ιδιαίτερη έμφαση μάλιστα θα πρέπει να δοθεί τόσο στην οικονομική ενίσχυση των αναπτυσσομένων χωρών, προκειμένου να εφαρμόσουν τις Πολυμερείς Περιβαλλοντικές Συνθήκες όσο και στη μεταφορά φιλοπεριβαλλοντικών τεχνολογιών και πρακτικών από τις αναπτυγμένες στις αναπτυσσόμενες χώρες, στο πλαίσιο της εφαρμογής της αρχής της κοινής αλλά διαφοροποιημένης ευθύνης45 (principle of common but differentiated responsibilities).
β) Ο Παγκόσμιος Οργανισμός Περιβάλλοντος ως θεσμικό αντίβαρο και εξισσοροποιητικός παράγοντας στο σύστημα της Παγκόσμιας Διακυβέρνησης
Εκτός από τις προαναφερθείσες κομβικές λειτουργίες, η αναγκαιότητα της σύστασης ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος θα πρέπει να ειδωθεί και υπό το πρίσμα της ενίσχυσης του «ανταγωνισμού» των θεσμών στο πεδίο της παγκόσμιας διακυβέρνησης. Η ιδέα μάλιστα ότι η αρχιτεκτονική της διακυβέρνησης προϋποθέτει την ανάπτυξη σχέσεων «ανταγωνισμού» μεταξύ των διαφόρων θεσμών δεν συνιστά κάτι το καινούργιο, αλλά αντιθέτως είναι μια αρκετά παλιά ιδέα, την οποία διατύπωσε με τον πλέον διαυγή τρόπο ο πρώτος Πρόεδρος του Αμερικανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου James Madison46. Αυτό δηλαδή που ο Μadison διατύπωσε για τους θεσμούς του Ομοσπονδιακού Συντάγματος ισχύει σε μεγάλο βαθμό και για τους θεσμούς της παγκόσμιας διακυβέρνησης.
Η δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος είναι συνεπώς κατά κύριο λόγο αναγκαία, προκειμένου να συγκροτηθεί σταδιακά ένα σύστημα αμοιβαίων ελέγχων και θεσμικών δικλείδων (check and balances system) στο γενικότερο πλαίσιο της παγκόσμιας διακυβέρνησης. Πιο συγκεκριμένα, η συγκρότηση ενός συστήματος αμοιβαίου ελέγχου και ισόρροπης εκπροσώπησης της οικονομικής, κοινωνικής και περιβαλλοντικής συνιστώσας προϋποθέτει τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος θεσμικά ισοδύναμου με τον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου και τον Διεθνή Οργανισμό Εργασίας47. Η ανάγκη ενίσχυσης της σχέσης «ανταγωνισμού» κυρίως μεταξύ των θεσμών της παγκόσμιας οικονομικής με τους θεσμούς της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης καθίσταται μάλιστα περισσότερο από ποτέ αναγκαία, εάν λάβει κανείς υπόψη το γεγονός ότι ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου έχει καταφέρει να αποκτήσει μια κυρίαρχη θέση, με την οποία επιδιώκει να προσδώσει μια αυξημένη ισχύ στους κανόνες, τους οποίους θεσπίζει48. Η δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος μπορεί συνεπώς να συμβάλει καθοριστικά στη διασφάλιση της κανονιστικής ισοτιμίας των κανόνων του διεθνούς εμπορίου με τους κανόνες των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συνθηκών τόσο μέσω της ενίσχυσης της συνεργασίας κατά το στάδιο της προετοιμασίας τους όσο και μέσω της έναρξης διαπραγματεύσεων για την υιοθέτηση μιας σαφούς νομικής βάσης αναφορικά με την αποσαφήνιση της σχέσης τους49.
Συμπερασματικά θα πρέπει να υπογραμμισθεί ότι για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος συνηγορεί καταλυτικά η αναγκαιότητα της θεσμικά ισοδύναμης εκπροσώπησης της περιβαλλοντικής συνιστώσας στο πλαίσιο της Παγκόσμιας Διακυβέρνησης. Κρίνεται συνακόλουθα ως σκόπιμο να προσδοθεί σε ένα τέτοιο Οργανισμό ο ρόλος του «ισχυρού θεσμικού υπερασπιστή των περιβαλλοντικών θεμάτων» όχι μόνον κατά τη λήψη αμιγώς περιβαλλοντικών αποφάσεων αλλά και κατά το πλαίσιο λήψης αποφάσεων με περιβαλλοντική διάσταση από τους άλλους θεσμούς της παγκόσμιας διακυβέρνησης, κυρίως δε της οικονομικής.
γ) Τα επιχειρήματα ενάντια στη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος
Η επιλογή της δημιουργίας ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος δεν έχει μόνον «φανατικούς» υποστηρικτές αλλά και φανατικούς πολέμιους, οι οποίοι με μια σειρά επιχειρημάτων υποστηρίζουν τους λόγους για τους οποίους δεν είναι ούτε εφικτή ούτε σκόπιμη η σύσταση ενός τέτοιου Οργανισμού. Ένα σημαντικό επιχείρημα που υποστηρίζεται στην κατεύθυνση αυτή είναι ότι ένας τέτοιος κεντρικός και ιεραρχικά δομημένος Οργανισμός δεν είναι συμβατός με την αρχή της επικουρικότητας50, μεταφέροντας την ισχύ της αρχής αυτής από το ευρωπαϊκό στο διεθνές δίκαιο51. Οι υπέρμαχοι του Οργανισμού ορθά υποστηρίζουν το αντεπιχείρημα ότι η αρχή της επικουρικότητας δεν μπορεί να αποτελέσει εμπόδιο για τη σύσταση ενός τέτοιου Οργανισμού, καθώς ο Οργανισμός αυτός θα επιλαμβάνεται την επίλυση μόνον αυτών των προβλημάτων, τα οποία δεν μπορούν να επιλυθούν αποτελεσματικά σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο52.
Ένα δεύτερο επιχείρημα των «πολέμιων» της δημιουργίας ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος σχετίζεται με το μη εφικτό της συγκρότησης ενός τέτοιου Οργανισμού. Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η μόνη εφικτή λύση είναι η σταδιακή βελτίωση του ισχύοντος συστήματος διακυβέρνησης, ενώ αντιθέτως η σύσταση ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος φαντάζει τουλάχιστον ουτοπική53. Στο επιχείρημα αυτό μπορεί ωστόσο να αντιτάξει κανείς ότι η σύσταση ενός τέτοιου Οργανισμού δεν προσκρούει στην ύπαρξη αντικειμενικών δυσκολιών για τη συγκρότησή του αλλά πρωτίστως στην έλλειψη πολιτικής βούλησης54. Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα για το πώς -με εξαιρετικά αποτελεσματικό, σύντομο και ορθολογικό τρόπο- μπορεί να συσταθεί και να λειτουργήσει ένας Παγκόσμιος Οργανισμός, εφόσον υπάρχει η απαιτούμενη πολιτική βούληση, συνιστά ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου.
Τέλος ένα άλλο επιχείρημα που προβάλλεται, αφορά στην πολυπλοκότητα αλλά και την ευρύτητα των περιβαλλοντικών προβλημάτων, τα οποία, όπως υποστηρίζεται, δεν είναι δυνατόν να επιλυθούν αποτελεσματικά κάτω από την ομπρέλα ενός κεντρικού διεθνούς Οργανισμού. Στο επιχείρημα αυτό μπορεί ωστόσο να αντιταχθεί ότι το εύρος των περιβαλλοντικών προβλημάτων δεν σχετίζεται με το εάν πρέπει να συσταθεί ένας Παγκόσμιος Οργανισμός Περιβάλλοντος αλλά με τον τρόπο, με τον οποίο θα οργανωθεί, έτσι ώστε να μπορεί να ανταποκρίνεται αποτελεσματικά στο έργο του55.
IV. Eπίλογος-Συμπεράσματα
Η παρουσίαση του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης (ΙΙ) αλλά και της σχετικής συζήτησης για τη δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος (ΙΙΙ) οδηγεί αφενός συμπέρασμα ότι –παρά την ποικιλομορφία των διαφόρων απόψεων- η ανάγκη για την ενδυνάμωση της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης αποτελεί κοινή παραδοχή σε όλο το φάσμα των απόψεων και προσεγγίσεων. Αφετέρου καθίσταται σαφές ότι η δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος θα συνεχίσει να βρίσκεται στο επίκεντρο τόσο ορισμένων διπλωματικών πρωτοβουλιών από χώρες που υποστηρίζουν μια τέτοια πρωτοβουλία όσο και των ακαδημαϊκών συζητήσεων. Δεν διαφαίνεται ωστόσο σε βραχυπρόθεσμο ή και μεσοπρόθεσμο ορίζοντα η προοπτική δημιουργίας ενός τέτοιου Οργανισμού, καθώς απουσιάζει σε διεθνές επίπεδο η ύπαρξη μιας ισχυρής και αρκετά μεγάλης ομάδας κρατών, που θα αναλάμβανε τις απαιτούμενες διεθνείς πρωτοβουλίες για την προώθησή του.
Ο θετικός όμως αντίκτυπος της σχετικής συζήτησης και των σποραδικών διπλωματικών πρωτοβουλιών είναι ότι καθιστούν προφανή την αναγκαιότητα της μετάθεσης των μεταρρυθμιστικών προσπαθειών από φιλόδοξα και μακροπρόθεσμα εγχειρήματα σε συγκεκριμένες μικρές μεταρρυθμίσεις με στόχο τη βελτίωση του ισχύοντος συστήματος περιβαλοντικής διακυβέρνησης. Δεδομένης συνεπώς της παρούσας διεθνούς συγκυρίας οι χώρες, οι ομάδες αλλά και οι Ενώσεις κρατών, όπως η ΕΕ, που με συνέπεια επιδιώκουν την ενίσχυση της διεθνούς περιβαλλοντικής διακυβέρνησης θα πρέπει να επικεντρώσουν τις πρωτοβουλίες τους σε κινήσεις προς την κατεύθυνση αυτή.
Ένα πρώτο σημαντικό βήμα για την ενδυνάμωση της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης συνιστά η ανάληψη πρωτοβουλιών για την επίτευξη μεγαλύτερου συντονισμού, εναρμόνισης και σταδιακής ομαδοποίησης των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών ανάλογα με το κανονιστικό τους περιεχόμενο56. Η διαδικασία αυτή θα πρέπει να γίνει βαθμιαία και να περιλαμβάνει καταρχάς τη συγκρότηση δομών για ένα καλύτερο συντονισμό της λειτουργίας μεταξύ των διαφόρων Περιβαλλοντικών Συμφωνιών, όπως η υπογραφή μνημονίων αμοιβαίας συνεργασίας, η διοργάνωση κοινών συναντήσεων των Γραμματειών τους, αλλά και η διοργάνωση Κοινών Διασκέψεων των Συμβαλλομένων Μερών για τα διάφορα οριζόντια θέματα και η διενέργεια κοινών πρωτοβουλιών και δραστηριοτήτων57.
Ένα δεύτερο σημαντικό βήμα στην κατεύθυνση αυτή είναι η ενίσχυση του ρόλου του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον (UNEP) τόσο μέσω της διεύρυνσης των λειτουργιών και των δυνατοτήτων δράσης του όσο και μέσα από τη βελτίωση της οικονομικής του βάσης, έτσι ώστε να του επιτρέψει να υλοποιήσει ένα αποτελεσματικότερο και πιο μακροπρόθεσμο σχεδιασμό58. Η βελτίωση της οικονομικής του βάσης θα του επιτρέψει μάλιστα να παίξει ένα κομβικό ρόλο στην υλοποίηση προγραμμάτων και πρωτοβουλιών για την ανάπτυξη δεξιοτήτων (capacity building) στις αναπτυσσόμενες χώρες, ώστε να πληρούν τις απαραίτητες προϋποθέσεις -και από πλευράς ανθρώπινου δυναμικού- για την εφαρμογή των Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών. Στο πλαίσιο αυτό είναι επίσης απαραίτητο να επιτευχθεί ένας αποτελεσματικός συντονισμός μεταξύ των υπαρχόντων Προγραμμάτων για την ανάπτυξη δεξιοτήτων (capacity building), που λειτουργούν στο πλαίσιο του UNEP και των άλλων Προγραμμάτων του ΟΗΕ, αλλά και η περαιτέρω διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής τους.
Tέλος, οι μικρές και μεσαίας εμβέλειας μεταρρυθμίσεις για την ενδυνάμωση της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης θα πρέπει επίσης να στοχεύουν στη θεσμική κατοχύρωση και ενίσχυση της συμμετοχής των μη κυβερνητικών εταίρων στο πλαίσιο λειτουργίας των διαφόρων θεσμών. Καθίσταται συνεπώς αναγκαία η υιοθέτηση ενός σαφούς θεσμικού πλαισίου για τη συμμετοχή των μη κυβερνητικών εταίρων και οργανώσεων στις διάφορες Διεθνείς Διασκέψεις, έτσι ώστε να μην υπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του κάθε Προεδρεύοντος να καθορίσει το εύρος και οι δυνατότητες συμμετοχής τους. Ένα τέτοιο θεσμικό πλαίσιο θα ήταν σκόπιμο να διέπεται από τις αρχές της καλής διακυβέρνησης και το πνεύμα της Σύμβασης του Ααρχους59. Έχει μάλιστα υποστηριχθεί από διεθνείς μη κυβενρητικές οργανώσεις να θεσπισθεί μια Διεθνής Συνθήκη για τα δικαιώματα και τη συμμετοχή των πολιτών και των μη κυβερνητικών οργανώσεων στις περιβαλλοντικές αποφάσεις των διεθνών Οργανισμών, που κατά βάση θα υιοθετεί το ρυθμιστικό περιεχόμενο της Σύμβασης του Ααρχους και θα επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής της σε παγκόσμιο επίπεδο60.
Στο πλαίσιο συνεπώς της πορείας για την ενδυνάμωση της παγκόσμιας περιβαλλοντικής διακυβέρνησης, η θεσμική κατοχύρωση των δικαιωμάτων πληροφόρησης και συμμετοχής των πολιτών και των μη κυβερνητικών οργανώσεων στα πεδία λήψης των αποφάσεων -τόσο σε εθνικό όσο και σε διεθνές επίπεδο- αποτελεί την πιο ασφαλή εγγύηση για την άσκηση πίεσης στις κυβερνήσεις και στους Διεθνούς Οργανισμούς, με στόχο την ανάληψη πρωτοβουλιών για την αναδιαμόρφωση του, ώστε να λαμβάνει σοβαρά υπόψη τις αρχές της κοινωνικής και περιβαλλοντικής δικαιοσύνης (fairness). Η πορεία άλλωστε για την ενδυνάμωση της Παγκόσμιας Περιβαλλοντικής Διακυβέρνησης στο πλαίσιο της προώθησης του μοντέλου της αειφόρου ανάπτυξης, είναι μια πολυσύνθετη, πολυεπίπεδη και μακρόχρονη διαδικασία. Είναι ταυτόχρονα όμως και μια ιστορικά αναγκαία διαδικασία για το παρόν και το μέλλον του πλανήτη μας.
Υποσημειώσεις
1. Βλ. αντί πολλών J. Mander, Economic Globalization: The Era of Corporate Rule”, Nineteenth Annual E.F. Schumacher Lectures, Salisbury, Connecticut, October 1999, σ. 3επ.; Θ. Πελαγίδης(επιμ), Κατανοώντας την παγκοσμιοποίηση, Εκδ.Παπαζήση, Αθήνα 2000; Η. Schmidt, Globalisierung, M?nchen 2003.
2. Bλ. J. Gupta, Global Environmental Governance: Challenges for the South from a theoretical perspective in: F. Biermann/S. Bauer (eds), A World Environment Organization-Solution or threat for effective International Environmental Governance, London 2005, σ. 57 (59).
3. Βλ. R. Kaplinsky, Globalization, Industrialization, and Sustainable Growth: Τhe Pursuit of the North Rent, IDS Discussion Paper, no 365, Institute for Development Studies, June 1999; W. Sachs, The obsolete race: Development After East-West Rivalry, Center for the study of Democratic institutions, 1999, σ. 10επ; Center for Economic Policy Research, Making sense of globalization, London 2002.
4. Bλ. P. Allot, Intergovernmental Societies and the idea of Constitutionalism in: J-M. Coicaud/V. Heiskanen (ed), The legitimacy of International Organizations, United Nations University Press, Tokyo 2001, σ. 69 (73).
5. Bλ. A. Giddens, The progressive Agenda-Introduction, in: A. Giddens (eds), Progressive Governance, London 2003, σ. 10επ.
6. Bλ. Global Change and Sustainable Development: Critical Trends, Report of the Secretary General, Commission on Sustainable Development, Fifth Session (http://www.un.org/dpcsd/dsd/trends.htm; accessed 5 March 1998).
7. Βλ. M. Lynas, High Tide, London, 2004, σ. 15 επ; J. Porritt, Capitalism as if the world matters, London 2005, σ. 14 επ.
8. Βλ. Μ. Μοδινό, Η Συνδιάσκεψη για τη βιώσιμη ανάπτυξη και η παγκόσμια περιβαλλοντική διακυβέρνηση σε: Η. Ευθυμιόπουλος/Μ. Μοδινός (επιμ), Παγκοσμιοποίηση και περιβάλλον, Αθήνα 2002, σ. 249; International Sustainable Development Governance-The question of reform: Κey Issues and proposals, United Nations University-Institute for advanced studies, Tokyo 2002, σ. 12 και 23.
9. Βλ. The need for Strengthened International Environmental Governance, Friends of the Earth-Position Paper for the 8th Special Session of the UNEP Governing Council, March 2004,σ. 1; L. Elliot, The United Nations Record on Environmental Governance: An Assessment in: F. Biermann/ S. Bauer(eds), A World Environment Organization: Solution or threat for effective International Environmental Governance? London 2005, σ. 27 (33).
10. Βλ. J-G. Burgues (Head of Unit, DG ENV), Global Environmental Governance and multilevel Governance σε: Environmental Governance Conference, Br?ssels 3-4 December 2001, σ. 1
11. Βλ. L. Elliot, The United Nations Record on Environmental Governance-An Assessment, όπ.π (σημ. 9), σ. 35; International Institute for Sustainable Development, “CSD-7 Briefing for Tuesday 20 April”, 1999 .
12. Βλ. L. Elliot, The United Nations Record on Environmental Governance: An Assessment, όπ. π (σημ. 9), σ. 35.
13. Bλ. International Sustainable Development Governance-The question of reform, όπ. π (σημ. 8), σ. 3.
14. Bλ. International Sustainable Development Governance-The question of reform, όπ.π (σημ. 8), σ. 31; J.Kirton, Generating Effective Global Environmental Governance: The North’s Need for a World Environment Organization in: F. Biermann/ S. Bauer (eds), World Environment Organization: Solution or Τhreat for effective International Environmental Governance? London 2005, σ. 145 (158). Για τις δραστηριότητες του Παγκόσμιου Ταμείου για το περιβάλλον βλ. επίσης www.gefweb.
15. Βλ. Μ.Μοδινό, Η Συνδιάσκεψη για τη βιώσιμη ανάπτυξη και η παγκόσμια περιβαλλοντική διακυβέρνηση, όπ.π (σημ. 8), σ. 255; G.Wiser/ D. Goldberg, The compliance Fund: A new tool for achieving compliance under Kyoto Protocol, σ. 12.
16. Βλ. Malm? Ministerial Declaration adopted by the Global Ministerial Environment Forum- Sixth Special Session of the Governing Council of UNEP on 31 May 2000. Στη διακήρυξη αυτή τονίζεται εμφατικά «η ανάγκη για τη συγκρότηση μιας θεσμικής αρχιτεκτονικής, η οποία θα έχει την ικανότητα να αντιμετωπίζει αποτελεσματικά τις περιβαλλοντικές απειλές σ’ ένα παγκοσμιοποιημένο κόσμο».
17. Bλ. UNEP (DEC)/MED.WG.232/Inf2, Setting up an Implementation and Compliance Mechanism under Barcelona Convention and its Protocols, 23 March 2005, όπου γίνεται μια συγκριτική ανάλυση όλων των μηχανισμών συμμόρφωσης (compliance mechanisms), που υπάρχουν σσε σειρά σημαντικών Πολυμερών Περιβαλλοντικών Συμφωνιών.
18. Βλ. R. Sandbrook, New hopes for the United Nations Environment Programme (UNEP)? , Global Environmental Change. Human and Policy Dimensions 1999, vol. 9 (2), σ. 171 (173); L. Elliot, The United Nations Record on Environmental Governance: An Assessment, όπ. π (σημ. 9), σ. 32.
19. Βλ. J. Arvanitakis, International Financial Institutions, Human Rights Law Resources, 2001, σ. 4; Χαρακτηριστικά της έμφασης, που αποδίδει η Παγκόσμια Τράπεζα στην ενσωμάτωση περιβαλλοντικών παραμέτρων στις πολιτικές της είναι μια σειρά κειμένων, που περιλαμβάνουν σχέδια και δράσεις για την προστασία του περιβάλλοντος και την προώθηση της αειφόρου ανάπτυξης. Βλ ενδεικτικά World Bank, The little green data book 2000: From the world development indicators, Washington DC, 2000; World Bank, Making Sustainable development commitments: Αn environmental Strategy for World Bank, 2003.
20. Βλ. The need for Strengthened International Environmental Governance, όπ.π (σημ. 9), σ. 3; J. Arvanitakis, International Financial Institutions όπ.π (σημ. 26), σ. 7; J.Kirton, Generating Effective Global Environmental Governance: The North’ s Need for a World Environment Organization , όπ. π (σημ. 18), σ. 158.
21. Βλ. S. Charnovitz, The World Trade Organization and the Environment, Yearbook of International Environmental Law, vol. 8, 1998, σ. 98-116; J. Arvanitakis, International Financial Institutions, όπ.π (σημ. 26), σ. 9.
22. Bλ. Moving forward from Cancun-The Global Governance of Trade, Environment and Sustainable Development, Conference Proceedings, Berlin 20-21/10/2003, σ. 14.
23. Βλ. S. Charnovitz, Toward a World Environment: Reflections upon a vital debate in: Fr. Biermann/S. Bauer (eds), A World Environment Organization- Solution or Threat for effective international environmental governance?, London 2005, σ. 87 (88).
24. Βλ. J.M Jackson, The World Trading System. Law and Policy of International Economic Relations, 2nd ed, 1999, Cambridge (Mass).
25. Βλ. G. F Kennan, “To prevent a World Wasteland- A Proposal”, Foreign Affairs 1970, vol 48 (3), σ. 401 (408).
26. Ο τότε Γερμανός Καγκελάριος και βασικός αρχιτέκτονας της κοινής πρότασης Helmut Kohl υποστήριξε στη Διάσκεψη την άποψη αυτή με τα ακόλουθα επιχειρήματα (μεταφέρεται στην αγγλική, όπως διατυπώθηκε): «Global Environmental Protection and Sustainable Development need a clearly audible voice at the United Nations. Therefore, in the short term … it is important that cooperation among various environmental organizations be significantly improved. In the medium-term this should lead to the creation of a global umbrella organization for environmental issues, with the United Nations Environment Programme as a major pillar”.
27. Βλ. St. Bauer/ F. Biermann, The debate on a World Environment Organization: An Introduction in: St. Bauer/ F. Biermann (eds), A World Environment Organization –Solution or Threat for Effective International Environmental Governance, London 2005 , σ. 1 (5).
28. Proposition francaise de transformer le Programme des Nations Unies pour l’ environnement en une Organisation specialis?e des Nations Unies pour l’environnement, 12 September 2003.
29. Bλ. J. Trittin, Strengthening environmental protection in the United Nations, όπ.π (σημ. 22), σ.3.
30. Βλ. G. Palmer, New Ways to make International Environmental Law, American Journal of International Law, vol. 86, 1992, σ. 259 επ;
31. Βλ. Fr. Bierman/U. Ernst Simonis, A World Environment and Development Organization- Functions, Opportunities, Issues, German Development and Peace Foundation Policy, 1998, Paper n.9;
32. Bλ. B.H Desai, Revitalizing International Environmental Institutions: The UN Task Force Report and Beyond, Indian Journal of International Law, 2000, vol.40, σ. 455 επ; S. Charnovitz, A World Environment Organization, Columbia Journal of Environmental Law, 2002, vol 27 (2), σ. 327 επ; J. Hiermaier, UNEP: Retrospect and Prospect: Options for Reforming the Global Environmental Governance Regime, Georgetown International Environmental Law Review, 2002, vol. 14, σ. 767 επ.
33. Βλ. D.C Esty/M. H Ivanova, Revitalizing Global Environmental Governance: A function-driven approach, in: D.C Esty/Μ.Η Ivanova (eds), Global Environmental Governance, Options and Opportunities, Yale School of Forestry and Environmental Studies, 2002, σ. 181 επ.
34. Βλ. J. Whalley/ B. Zissimos, Making Environmental Deals: The Economic Case for a World Environment Organization in: D.C Esty/ M. H Ivanova (eds), Global Environmental Governance, Options and Opportunities, Yale School of Forestry and Environmental Studies, 2002, σ. 163 επ. Ειδικότερα οι εν λόγω επιστήμονες στήριξαν την επιχειρηματολογία τους για την δημιουργία ενός Παγκόσμιου Οργανισμού Περιβάλλοντος στην οικονομική ανάλυση και ειδικότερα στο θεώρημα του Coase. Προτείνουν συνεπώς τη δημιουργία ενός Οργανισμού που θα δημιουργήσει παγκόσμιες αγορές, στις οποίες τα περιβαλλοντικά αγαθά θα μπορούν να καταστούν εμπορεύσιμα με άλλα ανταλλάξιμα μη περιβαλλοντικά αγαθά, κυρίως δηλαδή με χρήματα. Ο προτεινόμενος Οργανισμός θα παρέχει το πλαίσιο για τη διενέργεια όλων των απαραίτητων οργανωτικών, νομικών και θεσμικών διευθετήσεων για τις συμφωνίες μεταξύ των παραγόντων που έχουν ενδιαφέρον για την περιβαλλοντική συμπεριφορά των άλλων, οι οποίοι στη συνέχεια θα λαμβάνουν συγκεκριμένες οικονομικές προσφορές για την ανταλλαγή συγκεκριμένων πολιτικών. Τέλος, ο Οργανισμός θα μπορεί να επιτηρεί την υλοποίηση των συμφωνιών, να παρέχει ασφαλιστική κάλυψη και να προτείνει πιθανούς εταίρους για σύναψη συμφωνιών.
35. Βλ. ενδεικτικά D.C Esty/M .H Ivanova, Revitalizing Global Environmental Governance: A function-driven approach, όπ.π (σημ. 43), σ. 181 επ.; R. Stein, WHO gets wider power to fight global health threats, Washington Post, 28 May 2003; W.B Chambers/J.F Green (eds), Reforming International Environmental Governance: From institutional limits to innovative solutions, UN University Press, Tokyo, 2004; F. Biermann, The Rationale for a World Environment Organization in: Fr. Biermann/S. Bauer (eds), A World Environment Organization- Solution or Threat for effective international environmental governance?, London 2005, σ. 118 επ.
36. Bλ. St. Bauer/ F. Biermann, The debate on a World Environment Organization: An Introduction, όπ.π (σημ. 35), σ. 9.
37. Βλ ενδεικτιικά B. H Desai, Revitalizing International Environmental Institutions: The UN Task Force Report and Beyond, όπ.π (σημ. 42), σ. 455 επ; K.A Minst/M. P. Karns, United Nations in the Post-Cold War Era, Westview Press, Boulder (Col.), 2000; Ν.D. White, The United Nation System. Toward International Justice, Boulder/London, 2002.
38. Για τα πλεονεκτήματα του μοντέλου αυτού βλ. International Environmental Governance. The Question of Reform, όπ. π (σημ. 8), σ. 30; St. Bauer/ F. Biermann, The debate on a World Environment Organization: An Introduction, όπ.π (σημ. 35), σ. 9.
39. Βλ. ενδεικτικά P. Allot, Ιntergovernmental Societies and the Idea of Constitutionalism, όπ. π (σημ. 4) σ. 75 επ; J.Planet, Planetary Citizenship: Definition and Defence of an Ideal in: B. Gleeson/N. Low (eds), Governing for the Environment: Global Problems, Ethics and Democracy, Palgrave 2001.
40. Βλ. F. Biermann, The Rationale for a World Environment Organization, όπ.π (σημ. 45), σ. 120.
41. United Nations Environment Programme (UNEP), Implementing the Clustering Strategy for Multilateral Environmental Agreements-A Framework, Background Paper for the Fourth Meeting of the Open-Ended Intergovernmental Group of Ministers or Their Representatives on International Environmental Governance, Montreal 30 November-1 December 2001, UN Doc, UNEP/IGM/4/3 of 16 November.
42. Βλ. D.C Esty/M .H Ivanova, Revitalizing Global Environmental Governance: A function-driven approach, όπ.π (σημ. 43), σ. 185; St. Charnovitz, Towards a World Environment Organization: Reflections upon a vital debate, όπ.π (σημ. 30), σ. 106.
43. Βλ. F. Biermann, The Rationale for a World Environment Organization, όπ.π (σημ. 45), σ. 127.
44. Βλ. F. Biermann, Financing Environmental Policies in the South. Experiences from the Multilateral Ozone Fund, International Environmental Affairs, 1997, vol. 9 , σ. 179 επ.
45. Bλ. Bλ. P. Sands, Principles of International Environmental Law, Manchester University Press, 2001, σ. 217; B.Kellersmann, Die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortlichkeit von Industriestaaten und Entwicklungsl?nder f?r den Schutz der globalen Umwelt, Berlin-New York, 2000, σ. 280επ
46. Ο πρώτος Πρόεδρος του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου των Ηνωμένων Πολιτειών James Madison διατύπωσε ήδη το 1788 την άποψη ότι οι αρμοδιότητες των θεσμών της διακυβέρνησης, θα πρέπει να αποτυπωθούν στο Αμερικανικό Ομοσπονδιακό Σύνταγμα κατά τέτοιο τρόπο, ώστε -εξαιτίας της «ανταγωνιστικής τους σχέσης»- να δημιουργείται ένα σύστημα αμοιβαίων ελέγχων και θεσμικών δικλείδων. «United States Constitution should contrive the structure of government so that its several constituent parts may, by their mutual relations, be the means of keeping each other in the proper places», J. Madison, Federalist Papers No 51, 1788, available at http://memory.loc.gov/const/fed/fedpapers/html.
47. “No system of check and balances can be installed unless organizations like the ILO, the WHO and the WTO are joined by an environmental organization of equal standing”, Fairness in a fragile world, όπ. π (σημ. 20), σ. 65.
48. Βλ. J. Pauwelyn, What to make of the WTO Waiver for “Conflict Diamonds”: WTO Compassion of superiority complex?, Michigan Journal of Environmental Law, 2003, vol. 24, σ. 1177 επ.
49. Βλ. Βackground Note on improving synergies and mutual supportiveness of Trade and Environment Rules: the role of MEAs and UNEP, presented at the UNEP sponsored meeting in collaboration with MEAs , UN Palais des Nations, 23-10-2002, σ. 4.
50. Bλ. G.A Bermann, Taking Subsidiarity Seriously: Federalism in the European Community and the United States, Columbia Law Review 1994, vol. 94, σ. 332 (350επ); B. Verges, Rethinking the methods of dividing and exercising powers in the EU: Reforming Subsidiarity and National Parliaments, Jean Monnet Working Paper9/02, available at www.jeanmonnetprogram.org/papers.
51. Bλ. P. Νewell, A World Environment Organization: A wrong solution to the Wrong Problem, The World Economy, 2002, vol. 25, σ. 659 επ.
52. Βλ. S. Charnovitz, Toward a World Environment: Reflections upon a vital debate, όπ.π (σημ. 30), σ. 95.
53. Βλ. Κ. v. Moltke, The Organization of impossible, Global Environmental Politics, 2001, vol. 1, σ. 23 επ.
54. Bλ. S. Charnovitz, Toward a World Environment: Reflections upon a vital debate, όπ. π (σημ. 30), σ. 106.
55. Για την παρουσίαση και αντίκρουση του σχετικού επιχειρήματος βλ. S. Charnovitz, Toward a World Environment: Reflections upon a vital debate, όπ.π (σημ. 30), σ. 106.
56. Βλ. Κ.v. Molte, Clustering International Environmental Agreements as an Alternative to the World Trade Organization in: F. Biermann/S. Bauer (eds), A World Environment Organization-Solution or threat for effective International Environmental Governance, London 2005, σ. 175 επ.
57. Βλ. International Sustainable Development Governance-The issue of reform, όπ.π (σημ. 8), σ. 44επ; The need for strengthened International Environmental Governance, όπ.π (σημ. 9), σ. 4.
58. Βλ. F. Biermann/ S. Bauer, Conclusion in: F. Biermann/ S. Bauer (eds), A World Environment Organization-Solution or Threat for Effective International Environmental Governance, London 2005, σ. 257 επ.
59. Βλ. M.Zschiesche, Die Aarhus-Konvention –mehr B?rgerbeteiligumg durch umweltrechtliche Standards, σε: Zeitschrift f?r Umweltrecht (ZUR) 2001, σ. 177επ; Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention – An Implementation Guide, United Nations, New York-Geneva 2000.
60. Βλ. International Sustainable Development Governance, όπ.π(σημ. 9), σ. 37.
Βίκυ Καραγεώργου
Δικηγόρος-Διδάκτωρ Ευρωπαϊκού
Δικαίου Περιβάλλοντος
posted by Andreas Papandreou at 2:55 PM
